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1994年分稅制改革后確立新的中央和地方關(guān)系，提高了中央宏觀調(diào)控能力，但財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移加重了地方政府收支矛盾。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速進(jìn)程，為了繞開(kāi)《預(yù)算法》的限制，地方政府主導(dǎo)成立了各類(lèi)融資平臺(tái)，特別是2008年金融危機(jī)后政府強(qiáng)財(cái)政刺激，地方政府大量違規(guī)舉債。2014年以來(lái)中央出臺(tái)一系列整治措施，對(duì)違法違規(guī)舉債“終身追責(zé)”，開(kāi)展債務(wù)置換規(guī)范債務(wù)形式，債務(wù)逐步顯性化，增速得到控制。當(dāng)前政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大？背后的深層次原因是什么？如何認(rèn)識(shí)政府債務(wù)的兩面性？如何治理債務(wù)？

摘要

一、中國(guó)當(dāng)前的政府債務(wù)形勢(shì)：顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，杠桿率處于國(guó)際中等水平，但地方政府隱性債務(wù)規(guī)模龐大，青海、貴州、海南等省風(fēng)險(xiǎn)較大，償債高峰期集中在2020-2024年

2019年11月底，中央政府債務(wù)余額16.28萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)余額21.33萬(wàn)億元，合計(jì)37.6萬(wàn)億。此外，與政府關(guān)系緊密的城投債余額7.8萬(wàn)億元。中國(guó)政府部門(mén)杠桿率在國(guó)際上處于中等水平。國(guó)債和地方政府債務(wù)償還期均集中在2020-2024年的五年，年均到期分別2.1和2.7萬(wàn)億元，清償過(guò)于集中增加資金周轉(zhuǎn)壓力。截至2019年11月末，存量國(guó)債、地方政府債券的平均剩余期限分別是7.49和5.0年。IMF測(cè)算中國(guó)2018年末地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)30.9萬(wàn)億，增速顯著放緩，但規(guī)模龐大。

分省市看，貴州、青海、海南等地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高。負(fù)債規(guī)模方面，2018年末債務(wù)余額規(guī)模前五的地區(qū)為江蘇、山東、浙江、廣東和四川，分別為13286、11437、10794、10008和9299億元。負(fù)債率方面，以債務(wù)余額/GDP衡量，青海（61.5%）、貴州（59.7%）、海南（40.2%）、云南（39.9%）、內(nèi)蒙（37.9%）和寧夏（37.5%）靠前；廣東（10.3%）、上海（14.3%）、江蘇（15%）相對(duì)較低。債務(wù)率方面，以債務(wù)余額/綜合財(cái)力衡量，有6個(gè)省市突破國(guó)際警戒線100%，分別是貴州（149.7%）、遼寧（144.6%）、內(nèi)蒙古（130.3%）、云南（109.9%）、天津（106.8%）和湖南（101.7%），青海、海南債務(wù)率接近100%，分別為99.9%和99.6%。

綜上，我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是兩大領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)：一是部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)落后、營(yíng)商環(huán)境較差、老齡化率高，財(cái)政能力弱而負(fù)債高，二是地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)模大、不透明。經(jīng)歷近年來(lái)中央強(qiáng)化問(wèn)責(zé)、舉債終身追責(zé)、債務(wù)置換等“開(kāi)前門(mén)堵后門(mén)”的治理措施，地方政府舉債逐步規(guī)范、債務(wù)規(guī)模增速下行，但是存量債務(wù)集中到期、增量債務(wù)控制的體制機(jī)制尚未根本性建立的問(wèn)題凸顯。

二、政府債務(wù)規(guī)模攀升的主要原因：經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、中央與地方財(cái)政體制、預(yù)算軟約束與政績(jī)考核機(jī)制、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行疊加減稅降費(fèi)擴(kuò)大赤字并削弱償債能力

一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求推動(dòng)債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張和土地財(cái)政。二是地方政府的財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，即使有轉(zhuǎn)移支付，地方政府仍承擔(dān)大量中央和地方共同支出責(zé)任。2018年中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還給地方后，地方政府收入（本級(jí)公共財(cái)政+轉(zhuǎn)移支付）占全國(guó)財(cái)政收入比為91.4%，但地方政府收入與支出比仍為89%，還有11%的支出依賴舉債。三是預(yù)算軟約束和GDP導(dǎo)向的政績(jī)考核體系助長(zhǎng)了地方政府的舉債沖動(dòng)。四是近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，且實(shí)施減稅降費(fèi)力度較大，財(cái)政收入增速連續(xù)四年低于名義GDP增速，而改革、發(fā)展和穩(wěn)定及社保和利息支出的壓力較大，地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，償債能力下降，風(fēng)險(xiǎn)上升。2015-2018年財(cái)政收入增速分別為5.8%、4.5%、7.4%和6.2%，低于GDP名義增速的7%、7.9%、10.9%和9.7%；2019年全國(guó)公共財(cái)政收入增長(zhǎng)持續(xù)放緩，1-11月累計(jì)同比為3.8%，遠(yuǎn)低于名義GDP增速。

三、處置政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方式：短期化解存量集中到期風(fēng)險(xiǎn)、中期改革體制從根本上控制增量、長(zhǎng)期深化改革開(kāi)放提高經(jīng)濟(jì)效率做大分母降負(fù)債率

地方債務(wù)既有風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響，也推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、積累了一批優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，適度超前的舉債拉動(dòng)基建有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，降低社會(huì)成本，提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏?。但是債?wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用在減弱，且風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，要控制宏觀杠桿率增速?；怙L(fēng)險(xiǎn)不宜粗暴地直接削減債務(wù)，而是通過(guò)改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)效率，做大分母來(lái)穩(wěn)定債務(wù)率。

短期積極化解存量集中到期風(fēng)險(xiǎn)。第一，安排財(cái)政資金償還，通過(guò)財(cái)政資金使用效率的提升為償還債務(wù)留出空間。第二，通過(guò)債務(wù)置換、債務(wù)展期、債務(wù)重組、借新還舊等方式優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。第三，出讓政府持有的股權(quán)、土地使用權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還債務(wù)。第四，存量隱性債務(wù)顯性化、市場(chǎng)化，利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還。第五，通過(guò)破產(chǎn)重整、清算等方式減計(jì)債務(wù)。

中期應(yīng)著眼于體制改革，包括財(cái)政體制、政績(jī)考核體制和政府債務(wù)管理體制，從根本上控制債務(wù)增量。第一，建立權(quán)責(zé)清晰的財(cái)政體系，建立財(cái)力協(xié)調(diào)、分配合理的中央和地方財(cái)政關(guān)系，將事權(quán)適當(dāng)上移，規(guī)范和改善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的流程和效率。第二，硬化預(yù)算約束，真正問(wèn)責(zé)，尤其是強(qiáng)化對(duì)地方行政長(zhǎng)官的行政問(wèn)責(zé)；并弱化GDP考核，建立涵蓋高質(zhì)量發(fā)展、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的政績(jī)綜合考核體系，抑制地方政府的盲目舉債沖動(dòng)。第三，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，堅(jiān)決遏制違規(guī)舉債行為，嚴(yán)格把控PPP項(xiàng)目，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。第四，改革政府投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共服務(wù)的提供。第五，適度增發(fā)國(guó)債，通過(guò)中央加杠桿來(lái)緩解地方杠桿過(guò)高的困境。

長(zhǎng)期應(yīng)深化改革開(kāi)放，通過(guò)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展做大分母降低杠桿率。

風(fēng)險(xiǎn)提示：政府債務(wù)規(guī)模估算誤差

正文

1 當(dāng)前政府債務(wù)形勢(shì)：總體可控，但部分地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)較大，地方政府存量隱性債務(wù)待化解

1.1截至2019年11月政府顯性債務(wù)規(guī)模37.4萬(wàn)億，杠桿率在國(guó)際上處于中等水平，但償債高峰期集中在2020-2024年

截至2019年11月，中央政府債務(wù)余額16.28萬(wàn)億，地方政府債務(wù)余額21.33萬(wàn)億，合計(jì)37.6萬(wàn)億。其中債券形式合計(jì)37.4萬(wàn)億元，占債券市場(chǎng)比重39.1%。此外，與政府關(guān)系緊密的城投債余額7.8萬(wàn)億元。從中央政府看，2019年11月末，國(guó)債余額為16.22萬(wàn)億,1-11月凈融資額約1.44萬(wàn)億，債券市場(chǎng)余額為95.7萬(wàn)億，國(guó)債余額占比17.0%。從地方政府看，2019年1-11月全國(guó)發(fā)行地方政府債券4.32萬(wàn)億，其中一般債券1.77萬(wàn)億，專(zhuān)項(xiàng)債券2.55萬(wàn)億，11月末全國(guó)地方債務(wù)余額21.11萬(wàn)億，占中國(guó)債券市場(chǎng)余額比重為22.1%。

政府部門(mén)杠桿率在國(guó)際上處于中等水平，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控。衡量政府杠桿率主要有負(fù)債率、債務(wù)率指標(biāo)，負(fù)債率=債務(wù)余額/GDP，債務(wù)率=債務(wù)余額/綜合財(cái)力。其中，債務(wù)余額可分為顯性債務(wù)、含隱性債務(wù)的全部債務(wù)等口徑；綜合財(cái)力可分為一般公共預(yù)算、一般公共預(yù)算+政府性基金收入+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入+社會(huì)保險(xiǎn)基金收入，在地方政府層面還可細(xì)分為是否包含中央轉(zhuǎn)移支付及稅收返還等口徑。不同機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)政府債務(wù)測(cè)算的結(jié)果有差異。據(jù)BIS數(shù)據(jù)，截至2019年二季度中國(guó)政府部門(mén)杠桿率為52.4%，與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體均值51.1%相當(dāng)，低于通行的60%警戒線，并顯著低于G20成員均值83.5%。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府部門(mén)杠桿率均值為99.3%，其中日本杠桿率高達(dá)204.1%，因此盡管60%警戒線有一定參考價(jià)值，但并非杠桿率高于60%就會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)，對(duì)于政府部門(mén)杠桿率提高不必過(guò)度擔(dān)憂。

根據(jù)中國(guó)財(cái)政部的決算數(shù)據(jù)，2018年我國(guó)地方政府負(fù)債率（GDP為分母）和政府債務(wù)率（綜合財(cái)力為分母）均低于警戒線，且低于國(guó)際水平。2018年末中央債務(wù)余額15萬(wàn)億，地方債務(wù)18.5萬(wàn)億（一般債務(wù)11萬(wàn)億，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)7.4萬(wàn)億），全國(guó)顯性債務(wù)33.5萬(wàn)億元，負(fù)債率37%，再考慮城投債余額7萬(wàn)億，負(fù)債率45%。其中，地方政府負(fù)債率20.5%，債務(wù)率為77.4%，低于100%的警戒線。

 

國(guó)債和地方政府債務(wù)償還期限集中在2020-2024年的五年，年均到期為2.1和2.7萬(wàn)億元。截至2019年11月末，存量國(guó)債平均票面利率3.52%，平均剩余期限7.49年，集中償還期在2020-2024年，到期金額為2.45、2.17、2.81、1.39、1.74萬(wàn)億。截至2019年11月，地方政府債券剩余平均年限5.0年，其中一般債券5.0年，專(zhuān)項(xiàng)債券5.1年；平均利率3.54%，其中一般債券3.54%，專(zhuān)項(xiàng)債券3.53%。地方政府債將集中在2020年至2024年清償，到期金額分別為2.08、2.67、2.74、3.47和2.59萬(wàn)億，地方政府需要發(fā)行新的債務(wù)以延續(xù)，清償過(guò)于集中將給地方政府增加債務(wù)周轉(zhuǎn)壓力。從城投債看，未來(lái)償債高峰期同樣集中在2020-2024年，到期金額分別為1.76、1.6、1.7、0.97和1.4萬(wàn)億元。

 

1.2部分省市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高

分省市看，貴州、青海、海南等省市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高。負(fù)債規(guī)模方面，2018年末債務(wù)余額規(guī)模前五的地區(qū)為江蘇、山東、浙江、廣東和四川，分別為13286、11437、10794、10008和9299億元，占地方政府債務(wù)總額的7.2%、6.2%、5.8%、5.4%和5.0%。負(fù)債率方面，以債務(wù)余額/GDP衡量，青海的政府負(fù)債率高達(dá)61.5%，較2017年上升3.5個(gè)百分點(diǎn)；第二位是貴州（59.7%），較2017年下降3.9個(gè)百分點(diǎn)；其后是海南（40.2%）、云南（39.9%）、內(nèi)蒙（37.9%）和寧夏（37.5%）。除青海以外，其余各省的政府債務(wù)仍在安全線60%以內(nèi)，如廣東（10.3%）、上海（14.3%）、江蘇（15%）相對(duì)較低。債務(wù)率方面，以債務(wù)余額/綜合財(cái)力衡量，綜合財(cái)力=公共財(cái)政收入+中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還+政府性基金收入，有6個(gè)省市突破國(guó)際警戒線100%，分別是貴州（149.7%）、遼寧（144.6%）、內(nèi)蒙古（130.3%）、云南（109.9%）、天津（106.8%）和湖南（101.7%），青海、海南債務(wù)率接近100%，分別為99.9%和99.6%，該部分地區(qū)缺乏新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，轉(zhuǎn)型緩慢，財(cái)政能力不足，風(fēng)險(xiǎn)較高。

分區(qū)域看，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，雖債務(wù)規(guī)模大，但GDP規(guī)模大，債務(wù)率較低。西部地區(qū)負(fù)債率顯著高于東部和中部地區(qū)，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚未提升但政府負(fù)債過(guò)高的階段。另外，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要政府適當(dāng)舉債，西部省份的舉債空間正逐步縮小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與政府債務(wù)不適應(yīng)。中部地區(qū)地方政府債務(wù)占GDP的比重整體安全可控，其中湖南的債務(wù)率較高，償債能力有限。東北地區(qū)，遼寧經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，加之沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難，政府債務(wù)率靠前，限制了政府的舉債能力，也提高了舉債融資成本。

 

 

 

1.3地方政府隱性債務(wù)待化解，2018年末隱性債務(wù)規(guī)?；蜻_(dá)30.9萬(wàn)億

地方政府隱性債務(wù)規(guī)模較大，IMF預(yù)測(cè)2024年中國(guó)政府總債務(wù)達(dá)143萬(wàn)億。從存量債務(wù)看，據(jù)IMF 2019年第四條磋商報(bào)告測(cè)算，2018年末含地方政府隱性債務(wù)的中國(guó)政府總債務(wù)為64.5萬(wàn)億，其中官方廣義政府債務(wù)為33.64萬(wàn)億，有可能被確認(rèn)為地方政府融資平臺(tái)額外債務(wù)為24.11萬(wàn)億，與專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金和政府指導(dǎo)基金相關(guān)的額外債務(wù)為6.77萬(wàn)億，即地方政府隱性債務(wù)合計(jì)30.9萬(wàn)億，其規(guī)模與政府顯性債務(wù)相當(dāng)，由此測(cè)算的2018年含地方政府隱性債務(wù)的中國(guó)政府部門(mén)總杠桿率達(dá)71.6%。從增速看，2015年地方政府隱性債務(wù)增速高達(dá)59.3%，2016-2017年降至33.5%和31.8%。在嚴(yán)控地方債務(wù)增量、終身追責(zé)等政策影響下，2018年隱性債務(wù)增速下滑至24.2%。據(jù)IMF預(yù)測(cè)，2024年地方政府隱性債務(wù)增速將下滑9.1%，含隱性債務(wù)的政府總債務(wù)增速降至10.2%，2024年中央和地方政府總債務(wù)合計(jì)將達(dá)142.7萬(wàn)億。

 

 

2 地方債務(wù)形成原因：經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化、中央與地方財(cái)政體制、預(yù)算軟約束與政績(jī)考核機(jī)制、經(jīng)濟(jì)下行疊加減稅降費(fèi)擴(kuò)大赤字

2.1城鎮(zhèn)化過(guò)程以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求推動(dòng)債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張

中國(guó)目前仍然是一個(gè)人口眾多、城鎮(zhèn)化水平不斷提高、區(qū)域間發(fā)展不均衡的發(fā)展中國(guó)家，這一基本國(guó)情要求政府部門(mén)必須推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)增長(zhǎng)，由此產(chǎn)生的巨額資金需求是推動(dòng)政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的主要因素。

城鎮(zhèn)化率提高代表著城鎮(zhèn)擴(kuò)容的過(guò)程，市政工程、地下管廊等城市基礎(chǔ)設(shè)施的新建和改建需要大量資金。2018年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率以及城鎮(zhèn)常住人口分別達(dá)到59.6%和8.3億人。此外，為促進(jìn)區(qū)域間資源、人口等要素的流通，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同性，我國(guó)的鐵路與高速公路運(yùn)營(yíng)里程在不斷增加。2018年，中國(guó)鐵路與高速公路運(yùn)營(yíng)里程分別達(dá)到13.2萬(wàn)公里和14.3萬(wàn)公里，兩者在2014-2018年的平均增速分別為4.2%和6.2%；鐵路和高速公路建設(shè)是中國(guó)基建持續(xù)推進(jìn)的一個(gè)縮影，建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的資金需求大部分由政府部門(mén)借債支撐。

 

 

2.2當(dāng)前財(cái)政體制下地方政府財(cái)力與支出責(zé)任不匹配

當(dāng)前的財(cái)政體制基本由1994年分稅制改革的確立，由于分稅制僅在中央與省級(jí)政府的財(cái)權(quán)劃分上做出了較明確的制度安排，并未持續(xù)推進(jìn)構(gòu)建地方稅體系、省以下政府財(cái)權(quán)劃分、事權(quán)和支出責(zé)任匹配等配套改革，使得地方政府的財(cái)力與支出責(zé)任不匹配。

地方政府支出壓力大而可用財(cái)力不足，因而傾向于通過(guò)舉債投資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。1994-2018年，地方財(cái)政收入占比在50%左右，但地方財(cái)政支出占比從67.4%上升至85.2%。地方政府財(cái)政收支差額不斷擴(kuò)大，從1727億上升至9萬(wàn)億，轉(zhuǎn)移規(guī)模逐步擴(kuò)大。

 

 

2.3GDP目標(biāo)導(dǎo)向的政績(jī)考核體系、預(yù)算軟約束助推了地方政府舉債沖動(dòng)

GDP目標(biāo)是長(zhǎng)期以來(lái)官員晉升體系中非常重要的指標(biāo)，且“新官不理舊賬”，進(jìn)一步促使地方政府官員盲目借債投資。雖然國(guó)務(wù)院于2014年9月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，明確提出了“地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”，但在我國(guó)單一制的政治體制及地方政府破產(chǎn)負(fù)外部性較大的背景下，中央政府的“不救助”原則難以落實(shí)。我國(guó)金融體系的國(guó)有化成分較高，同時(shí)大型商業(yè)銀行資產(chǎn)和信貸規(guī)模占比高，風(fēng)險(xiǎn)偏好低，更愿意貸款給具有地方政府隱性擔(dān)保的融資平臺(tái)。

2.4經(jīng)濟(jì)下行疊加減稅降費(fèi)、土地財(cái)政下行削弱了償債能力，加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，且實(shí)施減稅降費(fèi)力度較大，財(cái)政收入增速連續(xù)四年低于名義GDP增速，而改革、發(fā)展和穩(wěn)定及社保和利息支出的壓力較大，地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，償債能力下降，風(fēng)險(xiǎn)上升。2015-2018年財(cái)政收入增速分別為5.8%、4.5%、7.4%和6.2%，低于GDP名義增速的7%、7.9%、10.9%和9.7%；2019年全國(guó)公共財(cái)政收入增長(zhǎng)持續(xù)放緩，1-11月累計(jì)同比下滑至3.8%，較2018年全年下滑2.4個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于名義GDP增速。同時(shí)，2016-2018年債務(wù)利息支出增速較快，2018年債務(wù)付息支出7345億元，同比增長(zhǎng)17.1%；2018年地方政府一般債券付息支出3183億元。公共財(cái)政收入是政府償債付息的主要來(lái)源，增速放緩直接削弱了政府償債保障能力。

土地出讓收入是除公共財(cái)政收入之外地方政府的主要收入來(lái)源，但受房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的影響較大，具有不穩(wěn)定性、不可持續(xù)性，與房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)捆綁。2010年-2018年全國(guó)國(guó)有土地出讓收入波動(dòng)幅度較大，2013年地方土地使用權(quán)出讓金為4.13萬(wàn)億元，增幅達(dá)44.6%，2014-2018年同比為3.2%、-21.4%、15.1%、40.7%和25%。

 

 

3 解決方案：短期化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；中期推進(jìn)財(cái)政體制、政績(jī)考核體制和政府債務(wù)管理體制改革；長(zhǎng)期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

應(yīng)該客觀、理性看到地方政府債務(wù)的兩面性，既有風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響，也要認(rèn)識(shí)到債務(wù)推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、積累了一批優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，適度超前的舉債拉動(dòng)基建有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，降低社會(huì)成本，提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏?。需要注意的是債?wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用在減弱，且風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高。未來(lái)債務(wù)仍會(huì)上升，應(yīng)該控制的是宏觀杠桿率的增速，化解風(fēng)險(xiǎn)不宜粗暴地直接削減債務(wù)，而是通過(guò)改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)效率，做大分母來(lái)穩(wěn)定債務(wù)率。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)交織，需要注意處置的力度和節(jié)奏。地方債務(wù)的形成有復(fù)雜原因，尤其是體制性原因，是長(zhǎng)期的過(guò)程，處置也需要在相對(duì)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)處理，以時(shí)間換空間，籌措資金、降低利息負(fù)擔(dān)、拉長(zhǎng)債務(wù)周期等，強(qiáng)化地方政府尤其是省級(jí)政府責(zé)任。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出“穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做到堅(jiān)定、可控、有序、適度?！?019年730政治局會(huì)議提出“把握好處置風(fēng)險(xiǎn)的節(jié)奏和力度”，2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定，壓實(shí)各方責(zé)任”，2019年底的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議尤其聚焦隱性債務(wù)，提出“強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，從嚴(yán)整治舉債亂象，有效遏制隱性債務(wù)增量，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！?/span>

我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更主要是兩大領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)：一是部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)落后、營(yíng)商環(huán)境較差、老齡化率高，財(cái)政能力弱而負(fù)債高，二是地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)模大、不透明。經(jīng)歷近年來(lái)中央強(qiáng)化問(wèn)責(zé)、舉債終身追責(zé)、債務(wù)置換等“開(kāi)前門(mén)堵后門(mén)”的治理措施，地方政府舉債逐步規(guī)范、債務(wù)規(guī)模增速下行，但是存量債務(wù)集中到期、增量債務(wù)控制的體制機(jī)制尚未根本性建立的問(wèn)題凸顯。

3.1 短期應(yīng)著眼于風(fēng)險(xiǎn)防控，化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：以時(shí)間換空間，籌措資金（出讓股權(quán)與壓縮一般開(kāi)支）、降低利息負(fù)擔(dān)、拉長(zhǎng)債務(wù)周期等

短期內(nèi)，為保證不發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)傳遞的連鎖反應(yīng)、保障各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)，化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，安排財(cái)政資金償還，通過(guò)財(cái)政資金使用效率的提升為償還債務(wù)留出空間。在減稅降費(fèi)政策進(jìn)一步落實(shí)、財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力的背景下，各地應(yīng)通過(guò)壓縮一般性支出、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提高財(cái)政資金使用效率進(jìn)而為償還政府債務(wù)留出空間。

第二，通過(guò)債務(wù)置換、債務(wù)展期、債務(wù)重組、借新還舊等方式優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。其中，債務(wù)置換主要以長(zhǎng)期債務(wù)置換短期債務(wù)，以低成本債務(wù)置換高成本債務(wù)，緩解高息政府債務(wù)的滾雪球效應(yīng)。海口市政府發(fā)布的《2018-2019年政府性債務(wù)化解規(guī)劃方案》提出，“加快債務(wù)置換，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，節(jié)約利息支出”。鎮(zhèn)江市已與民生銀行(600016,股吧)合作，用貸款置換存量債務(wù)，規(guī)模6.8億元。債務(wù)展期指延長(zhǎng)還債周期，從而暫時(shí)減輕政府的短期債務(wù)負(fù)擔(dān)。債務(wù)重組通過(guò)重新梳理債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率，降低融資成本，從而減小償債壓力。山西省是通過(guò)債務(wù)重組化解存量債務(wù)的典型例子。當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)將高速公路、交通企業(yè)（整合前由山西交通廳負(fù)責(zé)資金的籌集和償還）等整合為山西交控集團(tuán)，并于17年掛牌，將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，簡(jiǎn)化債務(wù)關(guān)系，減少利息支出約30億元，大大化解了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，出讓政府持有的股權(quán)、土地使用權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還債務(wù)。我國(guó)是公有制為主體的國(guó)家，政府除了有依靠政治權(quán)力獲取的法定稅收等收入外，還可以利用土地、國(guó)有資產(chǎn)本身或者其產(chǎn)生的收入化解債務(wù)。2018年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）總額210.4萬(wàn)億元，國(guó)有金融企業(yè)資產(chǎn)總額264.3萬(wàn)億元；同時(shí)，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)分紅率較低，據(jù)OECD研究報(bào)告，2018年我國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)際分紅率16.1%，非金融國(guó)企僅為5.8%，遠(yuǎn)低于十八屆三中全會(huì)提出的2020年達(dá)到30%的分紅目標(biāo)。同時(shí)，與新西蘭（85%）、芬蘭（69%）、印度（60%）、俄羅斯（50%）等國(guó)家相比處于低水平，國(guó)有資產(chǎn)完全有能力在適度的范圍內(nèi)化解存量債務(wù)。海口市政府提出當(dāng)?shù)卣畱?yīng)盤(pán)活土地資源、盤(pán)活存量資金，籌集資金償還債務(wù)，明確提出目標(biāo)“2018年，從盤(pán)活的存量資金中安排16億元償債”，“2018年，完成土地出讓收入295億元，在保障省市重大項(xiàng)目建設(shè)之后，籌集80億元用于償債”。2019年12月25日，茅臺(tái)(600519)集團(tuán)將其持有的4%的茅臺(tái)股份（市值近600億元）無(wú)償劃轉(zhuǎn)至貴州省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限責(zé)任公司。

第四，存量隱性債務(wù)顯性化、市場(chǎng)化，部分債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還。2018年8月份《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》出臺(tái)，當(dāng)前應(yīng)加快對(duì)地方投融資平臺(tái)收益能力的評(píng)估，將投融資平臺(tái)所屬債務(wù)合理分類(lèi)為地方政府隱性債務(wù)與企業(yè)債務(wù)兩種，對(duì)于前者應(yīng)采用置換形式使其顯性化，對(duì)于后者應(yīng)通過(guò)資產(chǎn)重組等方式提高其市場(chǎng)化交易與償還程度。

第五，在存量隱性債務(wù)顯性化、市場(chǎng)化的前提下，做好風(fēng)險(xiǎn)隔離，通過(guò)破產(chǎn)重整、清算等方式減計(jì)債務(wù)。

3.2 中期應(yīng)著眼于體制改革，包括財(cái)政體制、政績(jī)考核體制和政府債務(wù)管理體制，從根本上控制債務(wù)增量

第一，建立權(quán)責(zé)清晰的財(cái)政體系，建立財(cái)力協(xié)調(diào)、分配合理的中央和地方財(cái)政關(guān)系，將事權(quán)適當(dāng)上移，規(guī)范和改善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的流程和效率。在事權(quán)和支出責(zé)任方面，2018年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，后期應(yīng)從公共服務(wù)領(lǐng)域的共同責(zé)任改革逐步推廣，深化財(cái)政制度改革；在財(cái)力構(gòu)建方面，要推進(jìn)地方稅體系建設(shè)，將消費(fèi)稅移交地方、加快房地產(chǎn)稅改革。2019年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出“2020年要加快財(cái)政體制改革，基本完成主要領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，積極推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革。”

第二，硬化預(yù)算約束，真正問(wèn)責(zé)，尤其是強(qiáng)化對(duì)地方行政長(zhǎng)官的行政問(wèn)責(zé)；并弱化GDP考核，建立涵蓋高質(zhì)量發(fā)展、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的政績(jī)綜合考核體系，抑制地方政府的盲目舉債沖動(dòng)。

第三，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，堅(jiān)決遏制違規(guī)舉債行為，嚴(yán)格把控PPP項(xiàng)目，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。2018年7月陜西省印發(fā)《關(guān)于我省融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見(jiàn)》，支持地方政府平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，并提出“加大對(duì)轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)公司的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入”“加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)型后公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)融資的財(cái)政引導(dǎo)支持力度”等支持政策。

第四，改革政府投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共服務(wù)的提供。

第五，適度增發(fā)國(guó)債，通過(guò)中央加杠桿來(lái)緩解地方杠桿過(guò)高的困境。

3.3長(zhǎng)期應(yīng)深化改革開(kāi)放，通過(guò)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展做大分母降低杠桿率

第一，放開(kāi)汽車(chē)、金融、能源、電信、電力等基礎(chǔ)領(lǐng)域及醫(yī)療教育等服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。第二，深化國(guó)企改革，以黑貓白貓的實(shí)用主義標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)中性和所有制中性，消除所有制歧視。第三，建立居住導(dǎo)向的新住房制度和長(zhǎng)效機(jī)制，關(guān)鍵是人地掛鉤和金融穩(wěn)定。第四，中央政府加杠桿、轉(zhuǎn)移杠桿，讓微觀主體輕裝上陣，大規(guī)模減稅，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第五，大力發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，從間接融資到直接融資，發(fā)展PE、VC等。第六，當(dāng)務(wù)之急是調(diào)動(dòng)地方政府和企業(yè)家積極性，給地方官員新的激勵(lì)機(jī)制，給民營(yíng)企業(yè)家吃定心丸。