國內(nèi)城市發(fā)展正在從增量轉(zhuǎn)向存量為主的時代。據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)目前存在的老舊房產(chǎn)總面積預估已超200億平方米并仍處于增長狀態(tài)，急需借助城市更新“騰籠換鳥”。實施城市更新有助于充分釋放我國發(fā)展的巨大潛力并形成新的經(jīng)濟增長點，成為暢通國內(nèi)大循環(huán)的重要支點。城市更新已然成為未來十年的風口，成為眾多房企、央企和第三方服務(wù)機構(gòu)掘金之地。（一）中央政策不斷升級，城市更新將上升為國家戰(zhàn)略2019年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次強調(diào)“城市更新”概念。會議提出“加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造?！贝媪糠课莸奶嵘脑斐蔀檎咝嘛L口。國家“十四五”規(guī)劃提出：加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升，加快推進城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進老舊樓宇改造，積極擴建新建停車場。2021年3月，李克強總理在“兩會”上提出：“十四五”期間要實施城市更新行動，完善住房市場體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。（二）地方政府因城施策，密集發(fā)布城市更新政策各地政府基于前期城市更新的實踐，因地制宜、因城施策，城市更新政策密集發(fā)布。廣州從政府站位的角度，對城市更新給出了明確的“政府主導”的原則。2015年，《廣州市城市更新辦法》頒布，將“三舊”改造上升到了城市更新的高度，治理城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的衰敗地區(qū)、土地低效開發(fā)地區(qū)，同步諸如核心區(qū)產(chǎn)業(yè)提升、民生改善等城市發(fā)展需要解決的重點問題上也得到了明顯關(guān)注。深圳的城市更新政策相較于廣州，變“政府主導”為“政府引導”，相比之下有著更深層的市場邏輯，高強度的地塊開發(fā)也給予了市場力量在城市更新過程中盈利的基礎(chǔ)和參與積極性。2009年，深圳作為城市更新的先鋒者提出了中國第一個城市更新專項政策《深圳市城市更新辦法》，可以說這一年標志了我國正式進入了城市更新元年。2020年，《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》頒布，用了11年的時間完成了從地方政府規(guī)章到地方性法規(guī)的飛躍。上海的城市更新相比廣州、深圳，選擇了既有具體問題具體分析的務(wù)實，也有折衷主義的色彩——結(jié)合不同的項目性質(zhì)，給出了“政府-市場”雙向并舉的方式。在“政府推動、市場運作”的考慮下給社會力量、市場力量以參與的空間，讓更合適的主體發(fā)揮更重要的作用。
（一）城市更新的內(nèi)涵
城市更新是一個大概念，指將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟和社會生活的地區(qū)做必要的、有計劃的改造，同時保存城市傳統(tǒng)建筑文化和風格。城市更新是盤活城鄉(xiāng)不良資產(chǎn)重新打包上市分配的過程。從國內(nèi)的實踐來看，城市更新主要區(qū)域為北京、上海、廣州、深圳等一線城市，并逐步延伸到成都、杭州、南京等新一線城市。更新對象為成片舊區(qū)、舊村、舊廠房和舊城更新。更新模式為“工改工”、“工改商住”、“工改居”。開發(fā)模式有政府主導、市場主導、政府和市場合作三種模式，每種模式下房企墊資壓力和項目周期有所差異。城市更新的目標，主要是解決城市中影響甚至阻礙城市發(fā)展的問題。城市更新政策性很強，涉及房屋、土地、規(guī)劃、風貌保護、財政、稅收、金融，等等。按照改造力度由弱到強，城市更新項目可分為整治類、改建類和拆建類三種類型。不同城市命名略有不同，但實質(zhì)相近，例如深圳將城市更新項目分為綜合整治類、功能改變類和拆除重建類（分別對應(yīng)整治、改建和拆建）；廣州分為全面改造（對應(yīng)拆建）和微改造（對應(yīng)整治和改建）。整治類項目。改造力度弱、審批條件寬松，房企參與相對較少。整治類項目不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能，以消除安全隱患、完善現(xiàn)狀功能等為目的，一般不增加建筑面積。審批程序簡化，主要由區(qū)政府負責審批、實施、竣工驗收和后續(xù)監(jiān)管。改造資金主要來自市/區(qū)政府、權(quán)利人等。改建類項目。改造力度居中、一般需由市級城市更新管理部門審批，房企一般可通過改造、持有運營的等方式參與項目。改建類項目一般不改變土地使用權(quán)的權(quán)力主體和使用期限，在不全部拆除的前提下進行局部拆除或加建，可實施土地用途變更，部分城市可增加建筑面積。房企可通過改造、持有運營等方式參與項目。拆建類項目。改造力度強、審批嚴格，是房企參與城市更新的主要形式。拆建類項目對城市更新單元內(nèi)原有建筑物進行拆除并重新規(guī)劃建設(shè)，可能改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體及變更部分土地性質(zhì)。拆建類項目流程較復雜，審批機構(gòu)涉及區(qū)、市城市更新管理部門。
本文以拆建類城市更新項目為例，此類更新項目分為四大步驟：計劃立項；專項規(guī)劃報批；實施主體確認；土地獲取。項目申請納入“城市更新單元計劃”。申報主體可以為權(quán)利主體（如村委會等）、由權(quán)利主體委托的市場主體（如房企）、或市/區(qū)政府，項目申報需滿足一定前提，如達到最小改造規(guī)模、補公用地達到一定比重、改造意愿滿足條件等。其中，改造意愿征集是立項前的關(guān)鍵步驟，不同城市要求有所不同，如深圳為單地塊“雙2/3”。在完成意愿征集后，申報主體可向區(qū)更新辦提交申報材料，經(jīng)區(qū)、市兩級審批后項目納入“城市更新單元計劃”。
“城市更新單元規(guī)劃”的編制和審批，通常需在立項公告后一定時限內(nèi)完成方案報送，如深圳要求為1年。在這一流程中，申報主體一般首先向主管部門申請核查土地及建筑物信息，再聘請有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位編制規(guī)劃方案，并與規(guī)劃國土部門深入溝通、報審，以獲得對公司有利的批復指標。專項規(guī)劃報批是房企就容積率、配建要求等與政府進行博弈的過程，通常需要耗時1-2年。通過簽訂《搬遷補償安置協(xié)議》等方式形成單一實施主體的過程。這一階段房企首先與原權(quán)力主體簽訂《搬遷補償安置協(xié)議》，再向區(qū)舊改部門申請認證實施主體資格，認證通過后與區(qū)舊改部門簽訂監(jiān)管協(xié)議、設(shè)立資金監(jiān)管賬戶。這一步驟通常耗時1～3年，部分城市為縮短項目周期，不絕對要求100%的簽約比例。實施主體完成建筑物拆除、原房地產(chǎn)證注銷等工作后，與政府簽訂土地使用權(quán)出讓合同，標志舊改項目正式孵化完成。舊改項目土地一般采用“招拍掛”公開出讓，少數(shù)地區(qū)允許協(xié)議出讓。2018年4月，廣東省發(fā)布粵國土[2018]3號文，首次允許舊改用地協(xié)議出讓，對廣東舊改項目的推進作用巨大。3號文規(guī)定：三舊改造用地屬政府收儲后再次供地的，須以招拍掛方式出讓，其余可以協(xié)議方式出讓。）城市更新項目參與主體多，關(guān)系復雜，需要明確建設(shè)目標、建設(shè)內(nèi)容、工作機制、項目流程、管理模式、激勵機制和責任分工，各環(huán)節(jié)上需要“共治”模式。
城市更新前期的參與者為政府，后期的主要參與者有投資機構(gòu)（基金、金融機構(gòu)等）、開發(fā)商、服務(wù)商，但他們在介入的時期、選擇的資產(chǎn)標的、商業(yè)模式及各自優(yōu)勢等方面均差異顯著。根據(jù)項目屬性確定實施主體：屬于政府投資范圍的公益性項目，由政府部門作為項目的實施主體。屬于半公益性的、資金能夠自平衡的準公益性項目，由城投公司作為實施平臺。屬于市場化范疇的、適宜社會資本直接承接的，可通過競爭性方式選擇社會資本作為實施主體。在城市更新項目中，往往同時具有公益性、準公益性、經(jīng)營性項目，因此實施主體可以有多個；根據(jù)不同的實施范圍，將實施工作進行劃分和分配，根據(jù)具體的工作內(nèi)容選擇適宜的實施主體。
各方利益平衡難。城市更新需要調(diào)整原有城市空間布局，重新配置資源，能否平衡多方利益關(guān)系，直接影響資源重新配置的優(yōu)化程度及項目的推進速度。政策限制嚴格。城市更新項目推進過程中會涉及規(guī)劃紅線、文化遺產(chǎn)保護、環(huán)境綜合整治等各種法律、政策的嚴格限制。不確定因素多。城市更性項目投入規(guī)模大、周期長、不確定性因素多，社會效益遠大于投資主體的經(jīng)濟效益，未來如何保障投資主體的經(jīng)濟收益，也是一道難題。項目規(guī)模和央企投資體量不匹配。目前市場上很多的城市更新項目，要么就屬于“繡花”式的微更新，要么就是在老舊小區(qū)中拾掇零碎，投資規(guī)模小，且考驗運營能力及耐心。公益屬性導致難以滿足收益要求。央企自身也肩負著資產(chǎn)增值保值的使命，但很多項目的公益性屬性占比更高，盈利性有限同時存在諸多政策限制，未來項目投資能否賺錢，如何考核業(yè)績存在困惑。巨額體量資金孕育著大風險。后疫情時代下，大部分地方財政緊張，大體量的城市更新項目需要企業(yè)投入資本金，一旦押錯方向，未來存在巨大風險。央企、國企一方面肩負著重要的社會使命，另一方面參與城市更新同樣面臨著諸多挑戰(zhàn)，想要真正從城市更新中掘金，真正完成大規(guī)模資金的投資閉環(huán)，需要盡快建立三大能力。產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力。城市更新不僅僅是拆房子、修路、建橋，更為重要的是產(chǎn)業(yè)的更新，產(chǎn)業(yè)、文化、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和居住條件的協(xié)同更新，在此類項目中需要發(fā)揮不同產(chǎn)業(yè)間的集群效應(yīng)，加速產(chǎn)業(yè)間的融合，提升產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同效應(yīng)，需要國企央企能夠提供綜合性更高的服務(wù)，整合資源，需要練就從規(guī)劃、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導入、產(chǎn)業(yè)集聚全階段的優(yōu)勢城市綜合服務(wù)能力。城市更新項目具有復雜性和多樣性，從規(guī)劃、建設(shè)、投資、招商、運營等各個階段均對實施主體提出了高要求，同時又需要滿足政府、企業(yè)、居民、社會公眾各方的利益訴求，要求企業(yè)能夠運用自身的專業(yè)能力，提供從更新改造到運營給管理的全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)和增值服務(wù)。
資產(chǎn)管理能力。片區(qū)項目具有周期長、投入大、產(chǎn)出慢等特征，需要采取輕重資產(chǎn)平衡發(fā)展的新模式，盤活存量資產(chǎn)，本月首批九只基礎(chǔ)設(shè)施REITs全部完成發(fā)行，以基礎(chǔ)設(shè)施作為標的限制明確的指向了城市底層，如果套用在城市更新上，就意味著只有片區(qū)式、產(chǎn)城融合的城市更新有機會享受這樣的退出通道，推動資產(chǎn)運營從傳統(tǒng)的“物業(yè)服務(wù)”升級為“專業(yè)運維系統(tǒng)”的打造。城市更新基金：
政策性產(chǎn)業(yè)基金：
通過母子基金的形式以及優(yōu)先級和劣后級的結(jié)構(gòu)化安排，撬動社會資本共同參與投資。
項目建設(shè)階段的建設(shè)信貸化
在此階段，可以考慮運用較為成熟的銀行貸款、信托及明股實債的私募基金等金融工具籌措項目建設(shè)所需資金。
項目運營階段的資產(chǎn)證券化
房地產(chǎn)信托基金（類REITS)、抵押貸款證券化（CMBS）和受益權(quán)資產(chǎn)證券化（受益權(quán)ABS）等三種。
