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日前財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行等四部門聯(lián)合發(fā)布發(fā)文《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（財綜〔2021〕19號，以下簡稱“通知”），直接明確“為了貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于政府非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門的有關(guān)部署和要求，決定將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。”

市場對此反應強烈，某些大咖認為土地財政就此終結(jié)，賣地收入均歸中央，房價有望下降，也有研究學者認為這只是把過去由地方政府直接收的土地出讓金，轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門來收而已，其他的什么都沒有改變。

這兩種是比較典型的對立觀點，中潛咨詢均不贊同。

土地財政由國情決定，根本無法改變。通知第（八）項內(nèi)容白紙黑字寫得清清楚楚：“除本通知規(guī)定外，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行?！笨梢娡恋爻鲎尳鸬人捻椃嵌愂杖敫挠啥悇?wù)部門征收，不等于土地出讓金等劃歸中央，這錢依然是地方政府的，管理，使用和過去沒有任何區(qū)別；也不是一些人理解的費改稅，只是由稅務(wù)部門征收，但其“非稅收入”的性質(zhì)沒有變，沒有變成稅收。

通知本身已透露出執(zhí)行趨嚴的特點。比如第二條：“二、先試點后推開。自2021年7月1日起，選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）以省（區(qū)、市）為單位開展征管職責劃轉(zhuǎn)試點，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開劃轉(zhuǎn)工作積累經(jīng)驗。暫未開展征管劃轉(zhuǎn)試點地區(qū)要積極做好四項政府非稅收入征收劃轉(zhuǎn)準備工作，自2022年1月1日全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。”，第三條：“三、四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收后，以前年度和今后形成的應繳未繳收入以及按規(guī)定分期繳納的收入，由稅務(wù)部門負責征繳入庫。”可見一方面新政策很快就執(zhí)行，給地方緩沖的時間較短；另一方面以前年度形成的應繳未繳收入也要執(zhí)行。

通知并不是“其他的什么都沒有改變”，否則何必改由稅務(wù)部門征收呢。這需要理解中央改變征收關(guān)系的初衷。

四項非稅收入均計入“政府性基金收入”，實質(zhì)為地方政府的預算外“小金庫”，其使用管理相對寬松，其中土地出讓金為絕對的大頭。這樣的制度設(shè)計是由于在上世紀90年代進行分稅制改革時，地方的財權(quán)和事權(quán)不匹配，通過允許地方政府賣地來籌集資金、彌補各項公共事業(yè)的資金缺口。這確實激發(fā)了地方政府賣地的積極性，初期也取得了良好效果，但負面效用也日益顯現(xiàn)。

先不論由于這類非稅收入的使用管理相對寬松所導致的腐敗，該類政策雖彌補了地方政府財權(quán)的不足，在現(xiàn)有體制下，也激發(fā)各級政府搞各類開發(fā)區(qū)、畫大餅、搞各類政績形象工程的積極性，賣地收入永遠不夠用，有違政策初衷。而且近年來隨著住房市場的變化，除少部分發(fā)達地區(qū)和城市的賣地收入仍較高外，國內(nèi)大部分地方政府的賣地收入都大幅減少，而這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入情況又和賣地情況類似，兩廂疊加，國內(nèi)形成冰火兩重天的局面，部分地區(qū)賣地和財政收入進入惡性循環(huán)而難以為繼，經(jīng)濟和社會風險很大。中央政府只能依靠轉(zhuǎn)移支付來維持局面不惡化，但長期而言顯然難以為繼。

通知表面上是規(guī)范地方政府對“非稅收入”的征收，但考慮中央政府面臨的上述局面，這些非稅收入的分成、使用、管理等政策，很可能也只是短期內(nèi)繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行，未來很可能會逐步加大中央財政對其使用的調(diào)度權(quán)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的賣地收入很可能也會在未來用于對其他地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，畢竟政策的改變不可能一步到位。

在操作層面上會如何落實？很可能將該四類收入從“政府性基金收入”轉(zhuǎn)入“一般公共預算收入”，其管理也就自然納入預算，具體支出需通過地方人大審批，地方政府的使用支配自由度大大縮小，為中央政府未來進行轉(zhuǎn)移支付的操作埋下伏筆，這類收入將間接部分歸屬中央財政。

未來短期內(nèi)很多地方政府對招商引資企業(yè)進行返還部分土地出讓金的獎勵行為，顯然會增加不少難度；長期而言，地方政府必須降低對土地財政的依賴，相應進行財政轉(zhuǎn)型。