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四大一線城市城市更新條例對比

2022年6月，《北京市城市更新條例（征求意見稿）》發(fā)布并向全社會公開征求意見。至此，北京、上海、廣州、深圳四個一線城市均將城市更新相關(guān)政策上升到立法層面。四個一線城市的城市更新立法內(nèi)容有何相同、不同之處，本文進(jìn)行對比及分析。

1、城市更新界定

北京：“本條例所稱城市更新，是指對本市建成區(qū)內(nèi)城市空間形態(tài)和城市功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整。具體包括：

（一）以保障老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區(qū)等房屋安全，提升居住品質(zhì)為主的居住類城市更新；

（二）以推動老舊廠房、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)、老舊低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量空間資源提質(zhì)增效為主的產(chǎn)業(yè)類城市更新；

（三）以更新改造老舊市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施，保障安全、補(bǔ)足短板為主的設(shè)施類城市更新；

（四）以提升綠色空間、濱水空間、慢行系統(tǒng)等環(huán)境品質(zhì)為主的公共空間類城市更新；

（五）以統(tǒng)籌存量資源配置，優(yōu)化功能布局，實(shí)現(xiàn)片區(qū)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域綜合性城市更新；

（六）市人民政府確定的其他城市更新活動?！?/span>

上海：“本條例所稱城市更新，是指在本市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動。具體包括：

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高超大城市服務(wù)水平；

（二）優(yōu)化區(qū)域功能布局，塑造城市空間新格局；

（三）提升整體居住品質(zhì)，改善城市人居環(huán)境；

（四）加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，塑造城市特色風(fēng)貌；

（五）市人民政府認(rèn)定的其他城市更新活動?！?/span>

廣州：“本條例所稱城市更新，是指對市人民政府按照規(guī)定程序和要求確定的地區(qū)進(jìn)行城市空間形態(tài)和功能可持續(xù)改善的建設(shè)和管理活動。經(jīng)確定的城市更新地區(qū)應(yīng)當(dāng)具有下列情形之一：

(一)歷史文化遺產(chǎn)需保護(hù)利用；

(二)城市公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施急需完善；

(三)環(huán)境惡劣或者存在安全隱患；

(四)現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能或者資源利用方式明顯不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求;

(五)經(jīng)市人民政府認(rèn)定的其他情形。”

深圳：“本條例所稱城市更新，是指對城市建成區(qū)內(nèi)具有下列情形之一的區(qū)域，根據(jù)本條例規(guī)定進(jìn)行拆除重建或者綜合整治的活動。

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施急需完善；

（二）環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患；

（三）現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，影響城市規(guī)劃實(shí)施；

（四）經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)進(jìn)行城市更新的其他情形?！?/span>

各個城市對城市更新的定義及內(nèi)涵表述有所不同，但從其本質(zhì)上理解，關(guān)于城市更新的界定均體現(xiàn)出兩點(diǎn)：

（1）范圍界定是城市建成區(qū)；

（2）目的是改善城市空間形態(tài)或功能。

2、城市更新分類

各城市城市更新分類劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，具體分類也各不相同。北京、廣州、深圳條例中均有明確表述，北京按照改造內(nèi)容分為居住類、產(chǎn)業(yè)類、設(shè)施類、公共空間類和區(qū)域綜合類；廣州、深圳均按照改造程度劃分，廣州分為微改造、全面改造和混合改造類，深圳分為拆除重建類和綜合整治類。對于上海而言，未在條例中明確體現(xiàn)出具體分類，但從“城市更新指引體現(xiàn)區(qū)域更新和零星更新的特點(diǎn)”及“對需要實(shí)施區(qū)域更新的應(yīng)當(dāng)編制城市更新行動計(jì)劃”、“更新區(qū)域內(nèi)城市更新活動由更新統(tǒng)籌主體統(tǒng)籌開展；零星更新項(xiàng)目，可以由物業(yè)權(quán)利人實(shí)施”等相關(guān)表述中可以認(rèn)為政策上上海將城市更新有分為“區(qū)域更新”和“零星更新”兩大分類。

從具體分類上看，北京、深圳對分類的具體內(nèi)涵進(jìn)行了解釋，而廣州未展開描述。北京分類內(nèi)涵見上述界定中的內(nèi)容，不再贅述。深圳“拆除重建類”是指“通過綜合整治方式難以改善，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照規(guī)劃進(jìn)行重新建設(shè)的活動?！倍熬C合整治類”包括“修繕建筑物外觀；加建電梯、連廊、樓梯和遮蔽通道等輔助性設(shè)施；完善道路交通、給排水、供電、燃?xì)狻⑾?、安防、垃圾分類、通信等公共服?wù)設(shè)施；增設(shè)或改造養(yǎng)老、文化、教育、衛(wèi)生、托育、體育、快遞、停車場、充電設(shè)施、社會治安等各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施；保護(hù)、活化利用不可移動文物或者歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑；改變建筑物功能；其他加建、改建、擴(kuò)建或者局部拆建行為?！?/span>

各城市對城市更新的視角不同，分類也不同，而不同分類下城市更新特點(diǎn)、操作模式也不同，城市更新內(nèi)容紛繁復(fù)雜，這也是城市更新實(shí)操中項(xiàng)目較為難以落地的原因之一。

1、土地用途轉(zhuǎn)換

北京、上海、深圳均允許土地用途轉(zhuǎn)換或綜合統(tǒng)籌，具體來說：北京允許商業(yè)服務(wù)業(yè)相互轉(zhuǎn)換，允許工業(yè)及倉儲符合相關(guān)要求下轉(zhuǎn)換為其他用途；上海在規(guī)劃用地性質(zhì)兼容的前提下，功能優(yōu)化后可改變使用用途；廣州允許在改造范圍內(nèi)不同土地用途統(tǒng)籌確定，包括居住、商業(yè)、商務(wù)、工業(yè)等。

而深圳原則上不允許綜合整治類城市更新項(xiàng)目改變土地用途。深圳之所以與其他城市不同，原因在于深圳城市更新具有自身特點(diǎn)，從分類上深圳將城市更新分為拆除重建類和綜合整治類，拆除重建類要將原有建筑物拆除、進(jìn)行不動產(chǎn)權(quán)屬注銷登記，國有建設(shè)用地使用權(quán)重新出讓，而綜合整治類涉及修繕、加建、改建、擴(kuò)建、局部拆除或改變功能等，原則上不允許改變土地用途。

2、土地配置方式

在土地配置方式上，北京包括租賃、公開出讓、先租后讓、作價(jià)出資（入股）、劃撥、協(xié)議出讓；上海包括招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議出讓、劃撥；廣州包括公開出讓、劃撥、協(xié)議出讓；深圳包括公開出讓、協(xié)議出讓。

我們重點(diǎn)關(guān)注對各個城市更新政策中的協(xié)議出讓方式。

四個城市中均明確可以協(xié)議出讓，北京規(guī)定“有償方式配置，可以協(xié)議方式出讓”，上海規(guī)定“不能采取招拍方式，經(jīng)市人民政府同意，可協(xié)議出讓”，但北京、上海均具體未作展開。廣州和深圳相關(guān)條例中均明確提及協(xié)議出讓并說明了具體的情況。

廣州：“市、區(qū)人民政府組織實(shí)施的城市更新項(xiàng)目涉及土地供應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)公開出讓，但符合規(guī)定可以劃撥或者協(xié)議方式出讓的除外?！薄俺鞘懈马?xiàng)目涉及以下用地的，可以劃撥或者協(xié)議出讓給符合條件的實(shí)施主體：經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法表決通過后，納入舊村莊全面改造或者混合改造項(xiàng)目范圍且轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)的留用地”。

深圳：“實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)先按照規(guī)劃要求向政府無償移交公共用地，再申請以協(xié)議方式取得單元規(guī)劃確定的開發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)，并簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)建設(shè)合同”。

總結(jié)來看，北京、上海、廣州、深圳均在立法層面明確了可以協(xié)議出讓，并且廣州、深圳分別明確了可以協(xié)議出讓的情形，具體而言，廣州舊村改造集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)的留用地可以協(xié)議出讓；深圳實(shí)施主體按規(guī)劃向政府無償移交公共用地，可以協(xié)議方式取得開發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)。

3、容積率獎勵

容積率獎勵相關(guān)政策方面，上海、廣州有相關(guān)內(nèi)容而北京、深圳未提及。對上海而言，零星項(xiàng)目提供公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間等，可轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)、按比例增加經(jīng)營性物業(yè)、提高建筑高度等鼓勵；并且對歷史風(fēng)貌保護(hù)也有容積率獎勵政策，新增不可移動文物、優(yōu)秀歷史建筑以及需要保留的歷史建筑的，可以給予容積率獎勵。對廣州而言，無償提供政府儲備用地、超出規(guī)定提供公共服務(wù)設(shè)施用地或?qū)v史保護(hù)作出貢獻(xiàn)，可給予容積率獎勵。

4、土地出讓金補(bǔ)繳

在土地出讓金補(bǔ)繳方面，北京、上海、廣州均有關(guān)于綜合考慮各因素確定補(bǔ)繳土地出讓金相關(guān)內(nèi)容，綜合考慮因素包括土地取得成本、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間以及提供保障性租賃住房等。深圳原則上不允許綜合整治類城市更新項(xiàng)目改變土地用途，因此未提及土地出讓金補(bǔ)繳相關(guān)內(nèi)容。

5、一二級聯(lián)動

在一二級聯(lián)動方面，北京明確規(guī)定“城市更新活動不包括土地儲備、房地產(chǎn)一級開發(fā)等項(xiàng)目”，這意味著北京無法通過城市更新政策實(shí)現(xiàn)一二級聯(lián)動。上海、廣州、深圳均提及一二級聯(lián)動相關(guān)內(nèi)容，可以認(rèn)為，城市更新實(shí)現(xiàn)一二級聯(lián)動在立法層面政策支撐仍存在困難。

從立法內(nèi)容看，“防止大拆大建”已成為各地推進(jìn)城市更新的共識。

《北京城市更新條例（征求意見稿）》強(qiáng)調(diào)減量發(fā)展，“嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、新建”。同時(shí)，結(jié)合首都城市特點(diǎn)，堅(jiān)持“留改拆”并舉，采用小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)的更新模式，統(tǒng)籌推進(jìn)首都功能核心區(qū)城市更新，促進(jìn)老城整體保護(hù)。

《上海城市更新條例》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進(jìn)，政府推動、市場運(yùn)作，數(shù)字賦能、綠色低碳，民生優(yōu)先、共建共享的原則。北京、上海均強(qiáng)調(diào)“留改拆”并舉，“留”位于首位。

《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》要求加大對城市更新微改造的支持力度，針對微改造項(xiàng)目挖掘空間難、審批許可難、資金籌措難等瓶頸問題，提供一系列解決措施。

2021年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號，以下簡稱“63號文”）中要求，嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除。除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無修繕保留價(jià)值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆除建設(shè)面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑，推行小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造。

需要指出的是，深圳城市更新模式較為特殊，深圳城市發(fā)展不受“減量”約束，以往城市更新實(shí)施中更側(cè)重于拆除重建，這兩個城市強(qiáng)調(diào)的是政府統(tǒng)籌、市場運(yùn)作，市場化程度較高，社會資本參與較多。但在63號文后，城市更新大拆大建將受到一定限制，未來深圳以往采取的拆除重建類模式或?qū)⒚媾R一定調(diào)整。

1、北京：積極引入社會資本方，物業(yè)權(quán)利人承擔(dān)部分改造成本

《北京城市更新條例（征求意見稿）》中多次提及社會資本方，如“鼓勵社會資本參與城市更新活動”“支持社會資本開展更新房屋再利用”“市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)對涉及公共利益、產(chǎn)業(yè)提升的城市更新項(xiàng)目予以資金支持，引導(dǎo)社會資本參與”等。以北京城市更新較為典型的“勁松模式”為例，該模式的核心是吸引社會資本參與，并保障資本的利益訴求，從設(shè)計(jì)、規(guī)劃、施工到后期的物業(yè)管理全流程參與改造。借助后續(xù)物業(yè)管理服務(wù)的使用者付費(fèi)、政府補(bǔ)貼、商業(yè)收費(fèi)等多渠道收入來源，維持了一定期限內(nèi)投資回報(bào)的平衡，形成吸引社會資本方參與城市更新的因素之一。

《北京城市更新條例（征求意見稿）》中明確規(guī)定，“城市更新實(shí)施主體與物業(yè)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)按照約定合理共擔(dān)改造成本，共享改造收益?！逼渌鞘械某鞘懈赂脑斐杀疽话阌烧蛏鐣Y本方承擔(dān)，很少涉及物業(yè)權(quán)利人，北京城市更新創(chuàng)新性提出物業(yè)權(quán)利人承擔(dān)部分成本。以北京勁松社區(qū)改造為例，在改造資金來源上，政府財(cái)政投入4600萬元，社會資本方（愿景集團(tuán)）投入3000余萬元，原住戶每戶增加5~7平方米居住面積，按8400元/平方米作為改造投入資金。在資金投入上將物業(yè)權(quán)利人納入其中，具有一定示范意義，增加了資金投入來源。

2、上海：統(tǒng)籌主體成為城市更新一大特色

在《上海城市更新條例》中，第十七條、第十九條~第二十五條以及第五十六條均提及“統(tǒng)籌主體”相關(guān)內(nèi)容，占據(jù)了大量篇幅，可見“統(tǒng)籌主體”的重要性，統(tǒng)籌主體也成為上海城市更新的一大特色。

首先，條例明確了更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動由更新統(tǒng)籌主體開展，并且提出建立更新統(tǒng)籌主體遴選機(jī)制，具體由市人民政府另行制定，屬于歷史風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、市政基礎(chǔ)設(shè)施整體提升等情形，市、區(qū)人民政府可以指定更新統(tǒng)籌主體。其次，統(tǒng)籌主體的職責(zé)與權(quán)利方面，在職責(zé)上，統(tǒng)籌主體編制負(fù)責(zé)推動達(dá)成區(qū)域更新意愿、整合市場資源、編制區(qū)域更新方案以及統(tǒng)籌、推進(jìn)更新項(xiàng)目的實(shí)施等。在權(quán)力上，一方面，統(tǒng)籌主體具有更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動統(tǒng)籌權(quán)，特定更新更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動及原物業(yè)權(quán)利人均需要接受其指導(dǎo)，包括完成特定更新區(qū)域現(xiàn)狀調(diào)查、區(qū)域更新意愿征詢、市場資源整合等工作；另一方面，市、區(qū)人民政府根據(jù)區(qū)域情況和更新需要，可以賦予更新統(tǒng)籌主體參與規(guī)劃編制、實(shí)施土地前期準(zhǔn)備、配合土地供應(yīng)、統(tǒng)籌整體利益等職能。

統(tǒng)籌主體或成為城市更新重要操作模式?！侗本┏鞘懈聴l例（征求意見稿）》中也提出賦予統(tǒng)籌主體相關(guān)職能，具體來說“賦予更新實(shí)施單位統(tǒng)籌主體推動達(dá)成區(qū)域更新意愿、整合市場資源、推動項(xiàng)目統(tǒng)籌組合、推進(jìn)更新項(xiàng)目實(shí)施等職能”。我們認(rèn)為，未來可能有其他城市借鑒上海、北京經(jīng)驗(yàn)，在城市更新項(xiàng)目中采用“統(tǒng)籌主體”模式，由其進(jìn)行整體統(tǒng)籌與資金平衡。

3、廣州：微改造是重要提法

從技術(shù)層面明確了微改造項(xiàng)目的操作標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定微改造項(xiàng)目退讓、退界標(biāo)準(zhǔn)不低于現(xiàn)狀。環(huán)保、消防、衛(wèi)生防疫按照現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對于受條件限制確有困難的，可以綜合運(yùn)營新技術(shù)、新設(shè)備、加強(qiáng)管理等保障措施。同時(shí)，實(shí)施節(jié)能改造提升建筑綠色低碳水平，采用可再生能源技術(shù)開展綠色化改造。在資金方面，微改造項(xiàng)目可以通過項(xiàng)目組合實(shí)施解決老舊小區(qū)改造的資金問題，并應(yīng)當(dāng)優(yōu)先實(shí)施老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，以提高居民生活品質(zhì)和補(bǔ)齊民生短板。對于涉及用地以及建筑功能業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)換的，可以通過制定正、負(fù)面清單進(jìn)行管理。

4、深圳：獨(dú)特的城市更新“深圳模式”

深圳城市發(fā)展并不存在“減量化”壓力，城市更新模式與其他城市較為不同，類型上分為拆除重建類和綜合整治類，并且市場化程度更高，因此深圳在城市更新領(lǐng)域形成了獨(dú)特的“深圳模式”。以城市更新程序?yàn)槔?，從流程上看是屬于拆除重建類，這與其他城市從宏觀流程進(jìn)行描述有所不同。具體來說，城市更新一般按下列程序進(jìn)行

“（一）城市更新單元計(jì)劃制定；

（二）城市更新單位規(guī)劃編制；

（三）城市更新實(shí)施主體確認(rèn)；

（四）原有建筑物拆除和不動產(chǎn)權(quán)注銷登記；

（五）國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓；

（六）開發(fā)建設(shè)；

（七）回遷安置。”

另外需要說明的是，深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，政策制定具有一定特色性，對其他地方而言，學(xué)習(xí)借鑒時(shí)應(yīng)注意是否符合實(shí)際和是否可以適用。