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通過對(duì)上海城市更新條例梳理分析，我們把上海城市更新可以歸結(jié)為“四個(gè)主體、四個(gè)過程”。

四個(gè)主體包括上海市規(guī)自局、區(qū)人民政府、統(tǒng)籌主體、項(xiàng)目建設(shè)單位；

四個(gè)過程包括編制指引、編制計(jì)劃、編制行動(dòng)方案、項(xiàng)目實(shí)施。

需要指出的是，四個(gè)主體與四個(gè)過程并不是一一對(duì)應(yīng)，在實(shí)際過程中肯定有很多工作上的交叉。

通過分析整個(gè)流程我們發(fā)現(xiàn)，上海城市更新呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：

第一，工作體系分工明確。特別是強(qiáng)調(diào)前期工作的明確分工，市級(jí)政府通過“指引”為城市更新工作定下基調(diào)，明確重點(diǎn)工作，提供保障措施；區(qū)級(jí)政府具體劃定更新區(qū)域、工作時(shí)序及政策保障，對(duì)本區(qū)域城市更新工作的特性明確統(tǒng)籌主體的要求遴選統(tǒng)籌主體，這里對(duì)統(tǒng)籌主體的具體要求由區(qū)級(jí)政府來確定也體現(xiàn)了權(quán)力的下方，各區(qū)可以根據(jù)本區(qū)域的城市更新工作的重點(diǎn)和特點(diǎn)，明確統(tǒng)籌主體入圍標(biāo)準(zhǔn)，市級(jí)政府只在機(jī)制上明確統(tǒng)籌主體的遴選要求；統(tǒng)籌主體負(fù)責(zé)編制更新區(qū)域具體實(shí)施方案并統(tǒng)籌實(shí)施。項(xiàng)目具體實(shí)施的過程中，統(tǒng)籌主體的職責(zé)和權(quán)力較大，甚至代替了一部分過往政府的職能，如土地儲(chǔ)備的部分工作。

第二，統(tǒng)籌建設(shè)分離協(xié)同。統(tǒng)籌主體由區(qū)政府通過市政府確定的遴選機(jī)制按照區(qū)域要求，通過公開的程序遴選，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本區(qū)內(nèi)特定更新區(qū)域的城市更新工作。統(tǒng)籌主體是從以往更新項(xiàng)目操作過程中的政府只能職能中分離出來的，在此次上海城市更新條例中，做出的一種制度化的、體系化的安排。統(tǒng)籌主體不一定是城市更新項(xiàng)目的建設(shè)單位，建設(shè)單位可以是原物業(yè)權(quán)利人，也可以是統(tǒng)籌主體參與的項(xiàng)目公司，或者其他相關(guān)單位。統(tǒng)籌建設(shè)相分離有利于加快城市更新項(xiàng)目的前期工作進(jìn)度，減少項(xiàng)目操作成本，特別是面對(duì)老城區(qū)巨大的拆遷成本時(shí)，需要兼具政府職能和市場(chǎng)操作能力的統(tǒng)籌主體承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，推進(jìn)前期更新意愿達(dá)成、產(chǎn)權(quán)歸集等等工作。

第三，政府主導(dǎo)市場(chǎng)主體。上海城市更新模式的總體思路仍然是政府主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在城市更新項(xiàng)目是在政府主導(dǎo)編制的指引、計(jì)劃才能納入，而且前期意愿達(dá)成、規(guī)劃編制、土地準(zhǔn)備等等工作都體現(xiàn)了政府意志。但是政府主導(dǎo)這一點(diǎn)更多地是體現(xiàn)在前期的規(guī)劃和導(dǎo)向?qū)用?，在具體操作的時(shí)候，需要由市場(chǎng)化的統(tǒng)籌主體按照市場(chǎng)需求去操作，具體實(shí)施階段以市場(chǎng)為主體進(jìn)行操作。

以上三個(gè)特征，其本質(zhì)都離不開“統(tǒng)籌”二字。 

為了深入分析“統(tǒng)籌”和“統(tǒng)籌主體”的含義，我們把《上海市城市更新條例》中關(guān)于統(tǒng)籌的內(nèi)容全部摘錄了出來。詳細(xì)如下：

第十七條更新行動(dòng)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域范圍、目標(biāo)定位、更新內(nèi)容、統(tǒng)籌主體要求、時(shí)序安排、政策措施等。

第十九條更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動(dòng)，由更新統(tǒng)籌主體統(tǒng)籌開展；由更新區(qū)域內(nèi)物業(yè)權(quán)利人實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在更新統(tǒng)籌主體的統(tǒng)籌組織下進(jìn)行。

零星更新項(xiàng)目，物業(yè)權(quán)利人有更新意愿的，可以由物業(yè)權(quán)利人實(shí)施。

根據(jù)前兩款規(guī)定，由物業(yè)權(quán)利人實(shí)施更新的，可以采取與市場(chǎng)主體合作方式。

第二十條本市建立更新統(tǒng)籌主體遴選機(jī)制。市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正的原則組織遴選，確定與區(qū)域范圍內(nèi)城市更新活動(dòng)相適應(yīng)的市場(chǎng)主體作為更新統(tǒng)籌主體。更新統(tǒng)籌主體遴選機(jī)制由市人民政府另行制定。

屬于歷史風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、市政基礎(chǔ)設(shè)施整體提升等情形的，市、區(qū)人民政府也可以指定更新統(tǒng)籌主體。

第二十一條更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動(dòng)，由更新統(tǒng)籌主體負(fù)責(zé)推動(dòng)達(dá)成區(qū)域更新意愿、整合市場(chǎng)資源、編制區(qū)域更新方案以及統(tǒng)籌、推進(jìn)更新項(xiàng)目的實(shí)施。

市、區(qū)人民政府根據(jù)區(qū)域情況和更新需要，可以賦予更新統(tǒng)籌主體參與規(guī)劃編制、實(shí)施土地前期準(zhǔn)備、配合土地供應(yīng)、統(tǒng)籌整體利益等職能。

第二十二條更新統(tǒng)籌主體應(yīng)當(dāng)在完成區(qū)域現(xiàn)狀調(diào)查、區(qū)域更新意愿征詢、市場(chǎng)資源整合等工作后，編制區(qū)域更新方案。

區(qū)域更新方案主要包括規(guī)劃實(shí)施方案、項(xiàng)目組合開發(fā)、土地供應(yīng)方案、資金統(tǒng)籌以及市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、管理、運(yùn)營要求等內(nèi)容。

編制規(guī)劃實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌公共要素資源、確保公共利益等原則，按照相關(guān)規(guī)劃和規(guī)定，開展城市設(shè)計(jì)，并根據(jù)區(qū)域目標(biāo)定位，進(jìn)行相關(guān)專題研究。

第二十三條編制區(qū)域更新方案過程中，更新統(tǒng)籌主體應(yīng)當(dāng)與區(qū)域范圍內(nèi)相關(guān)物業(yè)權(quán)利人進(jìn)行充分協(xié)商，并征詢市、區(qū)相關(guān)部門以及專家委員會(huì)、利害關(guān)系人的意見。

市、區(qū)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)更新統(tǒng)籌主體編制區(qū)域更新方案的指導(dǎo)。

第二十四條更新統(tǒng)籌主體應(yīng)當(dāng)將區(qū)域更新方案報(bào)所在區(qū)人民政府或者市規(guī)劃資源部門，并附具相關(guān)部門、專家委員會(huì)和利害關(guān)系人意見的采納情況和說明。

區(qū)人民政府或者市規(guī)劃資源部門對(duì)區(qū)域更新方案進(jìn)行論證后予以認(rèn)定，并向社會(huì)公布。具體分工和程序，由市人民政府另行規(guī)定。

第二十五條更新統(tǒng)籌主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域更新方案，組織開展產(chǎn)權(quán)歸集、土地前期準(zhǔn)備等工作，配合完成規(guī)劃優(yōu)化和更新項(xiàng)目土地供應(yīng)。

第五十六條浦東新區(qū)人民政府可以指定更新統(tǒng)籌主體，統(tǒng)籌開展原成片出讓區(qū)域等建成區(qū)的更新。

根據(jù)《上海城市更新條例》第四十一條，“鼓勵(lì)在符合法律規(guī)定的前提下，創(chuàng)新土地供應(yīng)政策，激發(fā)市場(chǎng)主體參與城市更新活動(dòng)的積極性。物業(yè)權(quán)利人可以通過協(xié)議方式，將房地產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓給市場(chǎng)主體，由該市場(chǎng)主體依法辦理存量補(bǔ)地價(jià)和相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。城市更新涉及舊區(qū)改造、歷史風(fēng)貌保護(hù)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域調(diào)整轉(zhuǎn)型等情形的，可以組合供應(yīng)土地，實(shí)現(xiàn)成本收益統(tǒng)籌?！?；同時(shí)結(jié)合第二十五條，“更新統(tǒng)籌主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域更新方案，組織開展產(chǎn)權(quán)歸集、土地前期準(zhǔn)備等工作，配合完成規(guī)劃優(yōu)化和更新項(xiàng)目土地供應(yīng)”。

那么存在兩種情況：

第一種情況，上述市場(chǎng)主體就是更新統(tǒng)籌主體。那么更新統(tǒng)籌主體的盈利模式就十分明確了，就是傳統(tǒng)的土地儲(chǔ)備加以及開發(fā)的收益，只不過在上海市政府主導(dǎo)的原則下，更新統(tǒng)籌主體只能獲得有限的開發(fā)收益。但在具體的操作過程中可以多個(gè)項(xiàng)目打包，將公益性項(xiàng)目或虧損項(xiàng)目與同區(qū)域的其他盈利性項(xiàng)目進(jìn)行平衡。

第二種情況，市場(chǎng)主體不是更新統(tǒng)籌主體。更新統(tǒng)籌主體的前期支出作為城市更新項(xiàng)目的操作成本，以項(xiàng)目建設(shè)二類費(fèi)用打入建設(shè)成本中，以咨詢服務(wù)費(fèi)用的方式給到更新統(tǒng)籌主體。

在《上海城市更新條例》中“更新統(tǒng)籌主體”是一個(gè)新引入的概念，從它的具體職責(zé)來看，很可能是從原來土地儲(chǔ)備中心職責(zé)為基礎(chǔ)擴(kuò)大范圍形成的，因?yàn)閺乃唧w的工作來看，似乎是與以往建設(shè)項(xiàng)目的政府職能非常相似。但是這個(gè)更新統(tǒng)籌主體又是通過公開遴選的方式確定的。那么這就帶來一個(gè)疑問，這個(gè)更新統(tǒng)籌主體到底是什么性質(zhì)以及可以是誰？是行政機(jī)關(guān)還是公司，還是其他機(jī)構(gòu)？

我們結(jié)合上海市近幾年的城市更新項(xiàng)目的實(shí)踐案例，或許可以得到一些啟發(fā)。上海地產(chǎn)（集團(tuán)）有限公司下設(shè)上海城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司，且上海市城市更新中心目前也設(shè)立在上海地產(chǎn)；上海城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司已經(jīng)分別與楊浦城投、靜安區(qū)北方企業(yè)集團(tuán)、虹房集團(tuán)、金外灘集團(tuán)、外灘投資開發(fā)集團(tuán)成立了五家城市更新專門公司，分別是：

問題一：某一個(gè)更新區(qū)域內(nèi)的所有項(xiàng)目都需要已經(jīng)確定的統(tǒng)籌主體來統(tǒng)籌的話，那么城市更新希望項(xiàng)目的邊界是什么？

目前我們知道城市更新區(qū)域不一定是在傳統(tǒng)意義的老城區(qū)，而且城市更新的不包括棚改項(xiàng)目，如果不定義清楚什么是城市更新項(xiàng)目，那么統(tǒng)籌主體究竟需要統(tǒng)籌哪些項(xiàng)目需要確定一個(gè)邊界。

問題二：零星更新項(xiàng)目指的是什么？

我們理解需要滿足的條件至少有：不在區(qū)政府城市更新計(jì)劃里面確定的更新區(qū)域內(nèi)；不是成片更新的項(xiàng)目；更新的程度上不是大拆大建。后續(xù)這個(gè)問題還待解答。