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政府平臺(tái)公司政策解析

一、政策匯總

政府平臺(tái)公司政策文件匯總表

                                                                          

二、政策解析

1、2014年8月31日，《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》（新預(yù)算法）

【重點(diǎn)】地方政府發(fā)債只有一種形式，即地方政府債券；地方政府債券又分為一般債券和專項(xiàng)債券：一般債券納入公共財(cái)政預(yù)算，用于彌補(bǔ)赤字；而專項(xiàng)債券則納入政府性基金預(yù)算，主要是為公益性項(xiàng)目建設(shè)籌集資金。

【解讀】明確發(fā)行地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法形式，是規(guī)范地方融資平臺(tái)舉債的基礎(chǔ)性文件。

2、2014年9月21日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）

【重點(diǎn)】要建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制；推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式；修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

【解讀】明確剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)；2014年底完成對(duì)政府性債務(wù)的清理甄別并鎖定規(guī)模，只有發(fā)行地方政府債券能計(jì)入地方政府債務(wù)（2015年以后，一些地方政府融資平臺(tái)、國有企業(yè)、事業(yè)單位等以非政府債券形式的舉債則視為隱性債務(wù)），是對(duì)地方融資平臺(tái)“強(qiáng)監(jiān)管”的標(biāo)志性文件。

3、2015年4月10日，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)庫〔2015〕64號(hào)）

【重點(diǎn)】一般債券由地方政府按照市場(chǎng)化原則自發(fā)自還，債券資金收支列入一般公共預(yù)算管理；鼓勵(lì)社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者投資一般債券。

【解讀】明確了地方政府一般債券的定義和還款來源，明確了省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。

4、2015年4月2日，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)庫〔2015〕83號(hào)）

【重點(diǎn)】地方政府專項(xiàng)債券，是地方政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的政府債券；專項(xiàng)債券由各地按照市場(chǎng)化原則自發(fā)自還，遵循公開、公平、公正的原則，發(fā)行和償還主體為地方政府；專項(xiàng)債券采用記賬式固定利率附息形式。

【解讀】對(duì)專項(xiàng)債券作了兩個(gè)限定：一是發(fā)債主體必須是省級(jí)政府或經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)的計(jì)劃單列市，二是償債的資金來源是公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入。

5、2016年2月2日，財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）

【重點(diǎn)】明確政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)，地方政府不能再用土地儲(chǔ)備獲取銀行信貸；土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)壓縮管理，每級(jí)政府原則上只能一家；劃清土地儲(chǔ)備和城投公司界限；合理確定土地儲(chǔ)備總體規(guī)模；各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。

【解讀】再次重復(fù)和強(qiáng)調(diào)了此前土地儲(chǔ)備貸款的所有限制性規(guī)定，對(duì)現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面清理，限制土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從金融機(jī)構(gòu)融資功能。

6、2017年4月26日，財(cái)政部等六部門出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))

【重點(diǎn)】不得以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入平臺(tái)；不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為償債來源；金融機(jī)構(gòu)不得要求或接受地方提供擔(dān)保函、承諾函、安慰函等；不得以借貸資金出資各類投資基金；不得以任何方式承諾回購本金、承擔(dān)損失、承諾最低收益；不得對(duì)股權(quán)投資附加額外條款變相舉債。

【解讀】用“六個(gè)不得”，對(duì)借PPP變相舉債融資的行為予以嚴(yán)禁，并強(qiáng)調(diào)地方政府唯一融資方式是發(fā)行地方債。

7、2017年5月28日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))

【重點(diǎn)】不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)，堅(jiān)決防止借政府購買服務(wù)名義進(jìn)行利益輸送等違法違規(guī)行為；不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍；嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。

【解讀】用“兩個(gè)不得+四個(gè)嚴(yán)禁”，對(duì)政府購買服務(wù)做出了明確規(guī)定，使各項(xiàng)政策實(shí)現(xiàn)了閉合，減少了漏洞，從而為控制地方政府債務(wù)規(guī)模和推進(jìn)PPP創(chuàng)造了有利條件。

8、2017年11月16日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（92號(hào)文）

【重點(diǎn)】規(guī)定不適宜采用PPP模式實(shí)施的領(lǐng)域，包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)，僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容，不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施；包括入庫之日起一年內(nèi)無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，尚未進(jìn)入采購階段但本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超10%，構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保，包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購、兜底；承諾固定收益回報(bào)的。

【解讀】及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，被業(yè)內(nèi)稱為“史上最嚴(yán)”的文件出臺(tái)，主要從“存量”和“新增”兩個(gè)角度對(duì)PPP項(xiàng)目庫內(nèi)或即將入庫的項(xiàng)目提出規(guī)范性的要求。

9、2017年11月28日，國資委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)）

【重點(diǎn)】（1）布局：各中央企業(yè)要建立健全本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)管控體系。（2）選擇：各中央企業(yè)要將源頭管控作為加強(qiáng)PPP業(yè)務(wù)管理的重中之重。（3）承受能力：各中央企業(yè)要關(guān)注PPP業(yè)務(wù)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，綜合分析本企業(yè)長期盈利能力、償債能力、現(xiàn)金流量和資產(chǎn)負(fù)債狀況等，量力而行。（4）成本：各中央企業(yè)在PPP項(xiàng)目中應(yīng)充分發(fā)揮項(xiàng)目各合作方在融資、建設(shè)、運(yùn)營等方面的比較優(yōu)勢(shì)，合理確定股權(quán)比例、融資比例，努力降低綜合融資成本。（5）監(jiān)督：各中央企業(yè)要切實(shí)承擔(dān)起對(duì)PPP業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任。

【解讀】目標(biāo)是控制杠桿率、防止高債務(wù)，從強(qiáng)化集團(tuán)管控、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格規(guī)?？刂?、優(yōu)化合作安排、規(guī)范會(huì)計(jì)核算、嚴(yán)肅責(zé)任追究六方面來防范央企參與PPP的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

10、2017年12月23日，財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》

【重點(diǎn)】支持轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目，將研究出臺(tái)地方債終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度，堅(jiān)決查處問責(zé)違法違規(guī)行為。

【解讀】堅(jiān)持中央不救助原則，“誰家的孩子誰抱”，“兩個(gè)堅(jiān)決”表示中央決心：堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”。

11、2018年2月8日，發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕194號(hào)文）

【重點(diǎn)】規(guī)范城投企業(yè)融資，剝離政府融資職能；對(duì)城投企業(yè)要求政企分離、不得承擔(dān)政府融資職能、償債資金來源等方面做出進(jìn)一步要求，不僅僅對(duì)城投企業(yè)發(fā)行企業(yè)債提出更高的要求，同時(shí)在協(xié)同監(jiān)管模式下進(jìn)一步規(guī)范融資、防范隱性風(fēng)險(xiǎn)。

【解讀】194號(hào)文的要求基本延續(xù)了43號(hào)文、50號(hào)文等文件的做法。一是政企嚴(yán)格分離。“嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員未經(jīng)批準(zhǔn)在企業(yè)兼職（任職）”、“嚴(yán)禁將公益性資產(chǎn)及儲(chǔ)備土地使用權(quán)計(jì)入申報(bào)企業(yè)資產(chǎn)”，這與50號(hào)文要求的“不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源”基本一致。194號(hào)文的目的在與“政府歸政府、市場(chǎng)歸市場(chǎng)”，約束的是與地方政府相關(guān)的城投企業(yè)融資（即城投債），而已經(jīng)充分市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券可以看作產(chǎn)業(yè)債，并不受此影響。二是剝離政府融資職能；自50號(hào)文下發(fā)后，多個(gè)融資平臺(tái)公告宣稱“退出融資平臺(tái)，不再承擔(dān)地方融資職能”。三是項(xiàng)目資本金制度和預(yù)算資金安排；194號(hào)文要求“應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金制度，并建立市場(chǎng)化的投資回報(bào)機(jī)制”，要求企業(yè)舉債與資本金制度相匹配。194號(hào)文與之前的監(jiān)管要求一脈相承，重點(diǎn)在于嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，剝離地方政府融資職能。

12、2018年3月28日，財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）

【重點(diǎn)】對(duì)國有金融企業(yè)提出四大禁區(qū)：不得直接或間接為地方政府及其部門提供任何形式的融資；不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款；不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任；不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金。

【解讀】 23號(hào)文列舉了金融企業(yè)涉嫌參與地方政府違法違規(guī)舉債的四種模式，實(shí)際上是畫出了未來金融企業(yè)與地方政府合作的四條政策紅線（金融企業(yè)和地方政府或融資平臺(tái)合作的前提）；目的是直接圍堵地方政府、融資平臺(tái)、中介公司、金融機(jī)構(gòu)之間的資金鏈，2018年平臺(tái)公司或?qū)⒚媾R融資的嚴(yán)峻考驗(yàn)；出路是仍鼓勵(lì)平臺(tái)公司進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資和探索債轉(zhuǎn)股形式解決存量債務(wù)問題。

13、2018年4月27日，中國人民銀行、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、國家外匯管理局等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》

【重點(diǎn)】打破剛性兌付，禁止期限錯(cuò)配，消除多層嵌套等治理手段對(duì)商業(yè)銀行資金投融資。

【解讀】被譽(yù)為2018年“資管新規(guī)”，對(duì)銀行非標(biāo)資產(chǎn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了系統(tǒng)和深遠(yuǎn)影響；對(duì)地方融資平臺(tái)的影響：今年下半年可能直接融資渠道監(jiān)管更嚴(yán)、發(fā)行要求更高、投資者偏好更高，導(dǎo)致層級(jí)越高、外部評(píng)級(jí)越高、現(xiàn)金流越好的平臺(tái)公司資金越寬裕，而外部評(píng)級(jí)較低、現(xiàn)金流較差的平臺(tái)公司融資渠道可能受制。

14、2018年4月27日，財(cái)政部出臺(tái)《進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)文）

【重點(diǎn)】（1）不得突破10%紅線新上項(xiàng)目，不得出現(xiàn)“先上車、后補(bǔ)票”、專家意見缺失或造假、測(cè)算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、僅測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目支出責(zé)任等現(xiàn)象。（2）堅(jiān)持政企分開原則，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同簽約主體合規(guī)性審查，國有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方。（3）合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會(huì)資本投資本金，不得弱化或免除社會(huì)資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任，不得向社會(huì)資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足，不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會(huì)資本方以外的第三方承擔(dān)。

【解讀】對(duì)核查存在問題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置，對(duì)于運(yùn)作模式不規(guī)范、采購程序不嚴(yán)謹(jǐn)、簽約主體存在瑕疵的89個(gè)項(xiàng)目，由有關(guān)省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)方面抓緊督促整改，于6月底前完成；30個(gè)退庫項(xiàng)目總投資額約為300.2億元，54個(gè)調(diào)出示范項(xiàng)目總投資額約為1584.8億元，89個(gè)限期整改項(xiàng)目總投資額約為4817.9億元。

15、2018年5月4號(hào)，財(cái)政部《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財(cái)庫〔2018〕61號(hào)）

【重點(diǎn)】（1）堅(jiān)持市場(chǎng)化原則。地方財(cái)政部門不得在地方政府債券發(fā)行中通過“指導(dǎo)投標(biāo)”“商定利率”等方式干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價(jià)。（2）增加期限長的品種。公開發(fā)行的一般債券，增加2年、15年、20年期限。（3）投資主體的多元化。鼓勵(lì)商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等各類機(jī)構(gòu)和個(gè)人，全面參與地方政府債券投資。（4）發(fā)行進(jìn)度安排。對(duì)于公開發(fā)行的地方政府債券，每季度發(fā)行量原則上控制在本地區(qū)全年公開發(fā)行債券規(guī)模的30%以內(nèi)。

【解讀】對(duì)2018年地方政府債券發(fā)行工作提出八個(gè)方面的意見，強(qiáng)調(diào)地方債券發(fā)行的規(guī)范性，細(xì)化引導(dǎo)地方債有序發(fā)行。

16、2018年8月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）與《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱形債務(wù)問責(zé)辦法〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號(hào)）——未公開發(fā)布

【重點(diǎn)】堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，督促整改政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為，嚴(yán)禁各種違法違規(guī)擔(dān)保和變相舉債，明確終身問責(zé)。

【解讀】明確了地方隱性債務(wù)不可能再進(jìn)行債券置換，化解方案不得再作爭(zhēng)取財(cái)政資金和債券置換的計(jì)劃安排。這兩個(gè)文件可能都是密級(jí)文件，暫無法通過公開渠道看到全文，尤其是涉及到問責(zé)文件更可能是機(jī)密級(jí)，文件出臺(tái)后多地政府組織學(xué)習(xí)，個(gè)別地區(qū)已出臺(tái)實(shí)施方案。

17、2018年9月14日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》

【重點(diǎn)】通過建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理，促使高負(fù)債國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率盡快回歸合理水平，推動(dòng)國有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率到2020年年末比2017年年末降低2個(gè)百分點(diǎn)左右，之后國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。

【解讀】以去杠桿倒逼國企改革，全面覆蓋與分類管理相結(jié)合，有扶有控，不搞一刀切?！吨笇?dǎo)意見》是對(duì)近年來國企降杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)、做法的進(jìn)一步總結(jié)、提煉，內(nèi)容上具有綜合性和系統(tǒng)性，根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展、工作的需要推出了一系列針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的舉措，并且與國企改革發(fā)展緊密結(jié)合，通過標(biāo)本兼治的方式，進(jìn)一步推動(dòng)國企降杠桿。

18、2019年3月滬深交易所放松地方融資平臺(tái)的公司債申報(bào)條件

【重點(diǎn)】滬深交易所窗口指導(dǎo)放松了地方融資平臺(tái)發(fā)行公司債的申報(bào)條件。主要內(nèi)容包括：對(duì)于在6個(gè)月內(nèi)到期的債務(wù)，允許地方融資平臺(tái)以借新還舊的名義發(fā)行公司債券，并放開地方融資平臺(tái)政府收入占比 50%的上限限制，但不允許配套補(bǔ)流。該窗口指導(dǎo)并未發(fā)文，為放松申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。市縣級(jí)地方政府平臺(tái)由于評(píng)級(jí)較低，發(fā)行仍面臨投資人意愿不足難題。

【解讀】交易所的該政策主要是2018年10月發(fā)布的《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2018]101號(hào)）的延續(xù)，101號(hào)文指出，按照市場(chǎng)化原則保障融資平臺(tái)公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)；允許融資平臺(tái)公司在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資。交易所放松平臺(tái)公司的公司債申報(bào)條件，緩解基礎(chǔ)設(shè)施投資下降的壓力和地方融資平臺(tái)到期債務(wù)的還貸壓力。

19、2019年3月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）

【重點(diǎn)】該意見要求各級(jí)財(cái)政部門要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，遵循“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的原則，切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。

【解讀】要求地方政府堅(jiān)持必要、可承受的財(cái)政投入原則，審慎科學(xué)決策，健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，防止政府支出責(zé)任過多、過重加大財(cái)政支出壓力，切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。

20、2019年5月《政府投資條例》發(fā)布

【重點(diǎn)】該條例規(guī)定政府投資資金應(yīng)該以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主，政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金；政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)。

【解讀】《條例》制定遵循以下基本思路：一是認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革和“放管服”改革的決策部署，確保立法與改革決策相銜接。二是堅(jiān)持突出重點(diǎn)，圍繞政府投資范圍、投資決策、項(xiàng)目實(shí)施和事中事后監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確立基本制度規(guī)范，做到既有遵循又避免繁瑣。三是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，相關(guān)制度設(shè)計(jì)既立足當(dāng)前實(shí)際，保持政府投資管理的連續(xù)性、穩(wěn)定性，又為今后進(jìn)一步深化政府投資體制改革以及地方層面政府投資管理留有空間。四是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)地方政府舉債的規(guī)范性，減少地方政府的隱形負(fù)債。

21、2019年6月發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于對(duì)地方國有企業(yè)發(fā)行外債申請(qǐng)備案登記有關(guān)要求的通知》

【重點(diǎn)】通知要求地方國有企及其控制的境外企業(yè)或分支機(jī)構(gòu)發(fā)行外債，需由境內(nèi)企業(yè)向國家發(fā)展改革委申請(qǐng)備案登記，要求城投平臺(tái)信用和地方政府信用不劃等號(hào)，限制城投外債發(fā)行規(guī)模。

【解讀】《通知》是配合國有企業(yè)去杠桿的政策要求和堅(jiān)持“結(jié)構(gòu)性去杠桿”的政策主線，同時(shí)在國內(nèi)基建發(fā)力的背景下，堅(jiān)持隱性債務(wù)化解，避免內(nèi)債轉(zhuǎn)外債導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)外移。

22、2019年6月中央辦公廳和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及配套項(xiàng)目融資工作的通知》

【重點(diǎn)】本《通知》有兩大亮點(diǎn)：一是允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金（主要涉及鐵路、高速公路、供電供氣項(xiàng)目）；二是積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提高配套融資支持。除允許專項(xiàng)債資金作為資本金使用外，《通知》還從以下四個(gè)方面加強(qiáng)了在建或擬建重大基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的融資保障。 第一，對(duì)于存在經(jīng)營性收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在不新增隱性債務(wù)的前提下提供融資支持，保障項(xiàng)目資金需求。第二，對(duì)于在建的項(xiàng)目，《通知》允許融資平臺(tái)公司在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的情況下與金融機(jī)構(gòu)商討繼續(xù)融資，以保障項(xiàng)目進(jìn)行。第三，允許地方政府使用財(cái)政建設(shè)補(bǔ)助資金、中央預(yù)算內(nèi)投資作為重大項(xiàng)目資本金，并通過統(tǒng)籌預(yù)算收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付等多渠道籌集項(xiàng)目資本金，以支持重大項(xiàng)目建設(shè)。第四，地方政府專項(xiàng)債的加速發(fā)行可以緩解地方政府資金撥付壓力，有利于地方城投平臺(tái)的資金回籠。

【解讀】《通知》在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的前提要求下，為發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的支持作用，通過推進(jìn)專項(xiàng)債及市場(chǎng)化融資管理，引導(dǎo)財(cái)政、貨幣、投資等政策為重大項(xiàng)目提供合理融資需求。

三、政府平臺(tái)公司降負(fù)轉(zhuǎn)型政策總結(jié)

（一）總體目標(biāo)。規(guī)范地方政府舉債，控制杠桿率，防范發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）監(jiān)管范圍。嚴(yán)格規(guī)范地方融資平臺(tái)公司、PPP、各類型產(chǎn)業(yè)基金，提出建立地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債，重點(diǎn)針對(duì)政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為等。

（三）禁止的地方融資行為。違規(guī)融資，變相舉債，包括承諾最低收益、回購、承擔(dān)損失，提供擔(dān)保函、承諾函。

（四）對(duì)參與地方融資主體的約束。一是非金融企業(yè)：風(fēng)險(xiǎn)集中度過高，過度無序參與PPP，發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；二是金融企業(yè)：股權(quán)投資中虛假出資，要求地方政府提供擔(dān)保函、承諾函，形成明股實(shí)債。

（五）明確政府融資的兩個(gè)合法途徑。一是省級(jí)政府在批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券；二是通過PPP方式推進(jìn)政府項(xiàng)目。（剝離地方政府融資平臺(tái)的政府融資職能）

（六）政府隱性債務(wù)的化解方式。出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性資產(chǎn)、其他項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入、盤活存量資金、處置政府閑置資產(chǎn)等

（七）監(jiān)管趨勢(shì)。一是全面摸清“隱形債務(wù)”規(guī)模；二是繼續(xù)規(guī)范地方政府債務(wù)融資行為；三是加快融資平臺(tái)市場(chǎng)化改革步伐；四是進(jìn)一步推進(jìn)地方事權(quán)財(cái)權(quán)改革。