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政府平臺公司的“前世今生”

一、平臺公司綜述

（一）平臺公司的定義

2010 年 6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）中，中央政府首次對地方政府融資平臺進(jìn)行界定。“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體”。

（二）平臺公司的分類

1、融資平臺。充當(dāng)城市建設(shè)運(yùn)營中的投融資主體。一是綜合性平臺，當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)融資的最終兜底方，履行建設(shè)財政的職能，是所在行政區(qū)域內(nèi)重大項目的融資主體、項目建設(shè)主體和公用事業(yè)的運(yùn)營管理主體，如上海城投、天津城投、武漢城投等。二是專業(yè)性平臺，是城市建設(shè)中某一個特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運(yùn)營主體，如京投公司、上海申通地鐵、重慶水務(wù)等。

2、園區(qū)平臺。承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運(yùn)營，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。如上海外高橋集團(tuán)、蘇州高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展集團(tuán)、西安高新控股等。
    （三）平臺公司的特征

1、具有深厚的政府背景。由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)通過財政撥款或資產(chǎn)（如土地和股權(quán)）注資的形式設(shè)立。

2、運(yùn)營目的。解決地方政府投資項目融資不足的問題，其借來的資金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目。

3、在法律律身份上是獨立的經(jīng)濟(jì)實體。

4、基本依賴于政府信譽(yù)來運(yùn)營。某種程度上其運(yùn)營必須有來自政府的擔(dān)保。
    （四）平臺公司的功能

1、投融資職能。依托政府信用、土地等其它城市資源，開展對外合作，以獲金融機(jī)構(gòu)或非金融機(jī)構(gòu)對城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性建設(shè)項目的資金支持；同時，代表政府行使出資人權(quán)利利義務(wù)，負(fù)責(zé)償還建設(shè)項目的貸款本息。

2、項目管理職能。負(fù)責(zé)政府交辦的城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性建設(shè)項目的計劃、組織、實施，管理項目資金，并負(fù)責(zé)建設(shè)項目概算、預(yù)算、變更、驗收、決算等項目管理工作。

3、國有資產(chǎn)保值增值職能。根據(jù)政府授權(quán)，行使企業(yè)職權(quán)，負(fù)責(zé)國資委授權(quán)項下的國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

4、特許經(jīng)營職能。在地方政府授權(quán)下，對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響較大、關(guān)系民生的公用事業(yè)進(jìn)行地方特許經(jīng)營，保證這類企業(yè)的社會責(zé)任。

5、引資合作職能。為吸引外來資金，通過政府投融資平臺開展對外合作，打消外來資金對地方壁壘的顧慮，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。隨著時間發(fā)展，地方政府融資平臺作為地方政府投資和融資的一個工具，而不是真正的經(jīng)濟(jì)主體。
    （五）平臺公司的歷史作用

1、加速市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換過渡期，融資平臺催生了新的經(jīng)濟(jì)增長點，推動了城市建設(shè)發(fā)展。一是打破了生產(chǎn)關(guān)系的制約，把原有制度約束下不便于市場化的部分通過創(chuàng)建新的規(guī)則實現(xiàn)了市場化 ；二是打破了生產(chǎn)力的發(fā)展瓶頸，通過自身的創(chuàng)新行為，推動新的市場化和專業(yè)化的形成，提高了勞動生產(chǎn)率水平。

2、發(fā)揮城市化建設(shè)初期的資金籌集主體功能。在城市化建設(shè)的起步期，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項目需要全面啟動并超前建設(shè)，需要巨額的“第一桶金”才能打開城市建設(shè)的新局面。此時，土地價格較低，招商引資剛開始還沒有產(chǎn)生穩(wěn)定稅收，社會資本懷疑發(fā)展前景難以大規(guī)模投入，唯有融資平臺可以迎難而上。國內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效的地方，平臺在初期融資中都起到絕對主導(dǎo)的作用。那些一開始就靠廉價賣地的地方，難以持續(xù)推進(jìn)城市化建設(shè)規(guī)劃的高水平落實。

3、承擔(dān)政府公益性項目投資運(yùn)營主體責(zé)任。國內(nèi)市政公用行業(yè)普遍未建立起合適水平的收費(fèi)機(jī)制，主要由融資平臺兜底項目的歷年累積的運(yùn)營虧損和借新還舊累積的巨量債務(wù)，融資平臺通過依托政府信用和公共資源，承擔(dān)城市建設(shè)中各類公益性項目和主要公共服務(wù)供給。

4、為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資提供有力支撐。地方政府借助融資平臺的形式，能夠在最大程度上實現(xiàn)信用資源的有效開發(fā)，使得平臺融資已成為繼稅收、土地出讓金之外地方政府的又一主要資金來源。特別是融資平臺既能夠與銀行對接獲得貸款，又能夠通過發(fā)行債券進(jìn)行直接融資，還能夠通過信托公司、保險公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu)融資，從而極大地擴(kuò)充了地方政府的融資渠道，成為地方政府信用擴(kuò)張的主要途徑，進(jìn)而對地方基建投資形成了有力支持。

二、政府平臺公司發(fā)展現(xiàn)狀分析

                           

  根據(jù)原銀監(jiān)會發(fā)布的《地方政府融資平臺全口徑融資統(tǒng)計表》，截至 2017年末，全國共有政府融資平臺9185 家。此外，2549 家曾經(jīng)的政府融資平臺已經(jīng)被調(diào)出平臺管理名單，不再承擔(dān)政府融資功能。

（一）地方顯性債務(wù)規(guī)?？傮w可控

1、負(fù)債規(guī)模

據(jù)財政部《2018年地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末,全國地方政府債務(wù)余額18.39億元。其中,一般債務(wù)10.99億元,專項債務(wù)7.39億元;政府債券18.07億元,非政府債券形式存量政府債務(wù)0.2億元。

2、債務(wù)率

聯(lián)訊證券2019年3月1日研報顯示：從全國范圍來看，地方政府顯性債務(wù)率約70%,低于IMF提出的政府債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間（90%-150%）。分地區(qū)來看，在顯性債務(wù)率口徑下，全國29個省份/直轄市/自治區(qū)（安徽和山西省財政決算數(shù)據(jù)缺失，不在統(tǒng)計范圍內(nèi)）均處于安全區(qū)間，債務(wù)率控制較好。

3、債務(wù)特點

（1）債務(wù)規(guī)模龐大；

（2）債務(wù)類型多樣；

（3）承載主題多；

（4）風(fēng)險高存在違約風(fēng)險。

4、基本類型

（1）地方人大、政府出具承諾函；

（2）以政府購買服務(wù)形式融資；

（3）以PPP項目融資；

（4）利用政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金融資；

（5）利用互聯(lián)網(wǎng)金融違規(guī)吸收社會資金；

（6）以企事業(yè)單位名義舉借債務(wù)，地方政府統(tǒng)一使用、歸還。

（二）地方隱性債務(wù)風(fēng)險大且被低估

1、債務(wù)規(guī)模存在區(qū)域性風(fēng)險

2015年以后政府及其部門、融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等以非政府債券形式的舉債視為隱性債務(wù)（包括貸款、非標(biāo)融資、政府購買服務(wù)、專項建設(shè)基金、政府投資基金形成的債務(wù)）。

聯(lián)訊證券2019年3月1日研報顯示：2018年末全國地方政府的隱性負(fù)債余額大約為37萬億元，其中大部分以銀行貸款和非標(biāo)形式存在，以城投融資平臺為主體。各地區(qū)差距較大，最高超過了4萬億元，最低不足千億元，呈現(xiàn)中東部高、西部低的格局。之所以會出現(xiàn)這種分布格局，在于各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境與財政實力等諸多因素不同。

2、隱性債務(wù)比率遠(yuǎn)超警戒線（全口徑債務(wù)率）

海通證券數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，全國隱性債務(wù)規(guī)模為顯性債務(wù)規(guī)模的 809%，超過一半的省份高于150%的國際警戒線。具體而言，在我國 31 個省級行政區(qū)中，共有 19 個省份的隱性債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）高于 150%，即國際貨幣基金組織確定的最低要求的警戒線。其中，天津（457%）和北京（314%）兩個直轄市的隱性債務(wù)率高于 300%，陜西、江蘇、江西、貴州、福建、安徽、湖北和山西6 個省份的隱性債務(wù)率高于 200%，云南、湖南、四川、青海、重慶、海南、浙江、廣西和甘肅 9 個省份的隱性債務(wù)率高于 150%。而從更嚴(yán)格的 90%的警戒線來看，僅西藏一省低于警戒線，其余省份均高于 90%。以此來看，若納入隱性債務(wù)后，我國的債務(wù)率將遠(yuǎn)超警戒線。

3、2018年地方債集中到期不樂觀

2018年到期的地方債將達(dá)到239只，到期償還量為8389.37億元。截至2018年，城投債規(guī)模達(dá)到7.24萬億元，其中有3.69萬億元的城投債將在3年內(nèi)到期、占比51.04%，有1.21萬億元的城投債將在1年內(nèi)到期、占比16.68%。

（三）中央對地方債務(wù)問責(zé)力度趨嚴(yán)

1、審計署和財政部聯(lián)合披露懲處

2017年初，國家開始嚴(yán)查地方違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，并通過審計署和財政部進(jìn)行披露。審計署披露的是違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，而財政部披露的是違法違規(guī)舉債問責(zé)結(jié)果。從時間上來看，2017年12月以后，財政部公布的地方政府問責(zé)結(jié)果數(shù)量明顯提升，如2017年上半年每份文件僅涉及 1個地區(qū)，而到 12月時，江蘇省的問責(zé)結(jié)果一次性涉及了 15個地區(qū)，而貴州省的問責(zé)結(jié)果也涉及了 5 個地區(qū)。同時，2017年 12 月之后問責(zé)的人數(shù)也有明顯的上升。

2、聚焦違規(guī)承諾

披露的違法違規(guī)舉債行為主要集中于違規(guī)承諾（違規(guī)出具承諾函、承諾以財政資金償還債務(wù)和承諾回購）。PPP項目、政府購買協(xié)議、地方平臺融資、政府單位直接舉債等各方面都在監(jiān)管范圍內(nèi)。從問責(zé)的違規(guī)債務(wù)舉借時間來看，多發(fā)生在 2015 年至 2017 年 7 月之間，即2015年新預(yù)算法實施之后到2017年全國金融工作會議召開之前。

3、覆蓋多省多區(qū)域

審計署和財政部披露的所有違法違規(guī)舉債事件共涉及 20 個省級行政區(qū)。其中，湖南省是涉及次數(shù)最多的省份。此外，甘肅、黑龍江、湖北、四川、浙江和重慶等省市也多次因違法違規(guī)舉債被中央點名。

4、問責(zé)整改措施強(qiáng)

中央政府對違法違規(guī)舉債的整改要求十分嚴(yán)格，所形成的隱性債務(wù)或違規(guī)債務(wù)需要全部得以清除。從處罰對象來看，對地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保負(fù)有直接責(zé)任的責(zé)任人，大多受到了行政撤職或降級處分，其中部分直接責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)依法處理。另外，2018年7月以前在進(jìn)行問責(zé)時候涉及的時任責(zé)任人相對較少，而近期的問責(zé)中幾乎都涉及到了對時任責(zé)任人的處罰，這反映了目前“終身問責(zé)”的機(jī)制有所加強(qiáng)。

三、政府平臺公司面臨瓶

（一）融資平臺政企不分

1、管理體制僵化

長期以來，地方投融資平臺是政企不分的典型代表。地方政府頻頻干擾或直接插手平臺公司的日常經(jīng)營管理決策，包括人員任命、財務(wù)資金管理等方面。受制于各自身份和運(yùn)作模式，公司內(nèi)部的董事會、監(jiān)事會等治理體系無法實際發(fā)揮作用，大都成了擺設(shè)。平臺公司員工多為體制內(nèi)人員，公務(wù)員或事業(yè)單位身份，原有體制下產(chǎn)生的“大鍋飯”、“鐵飯碗”思想仍然存在。平臺公司的主要班子成員一般納入當(dāng)?shù)卣M織體系管理，由政府直接任命，部分地區(qū)甚至由當(dāng)?shù)刎斦?、建設(shè)部門負(fù)責(zé)人兼任。領(lǐng)導(dǎo)層個人的身份面臨由公務(wù)員向企業(yè)合同身份轉(zhuǎn)變的問題，機(jī)制變革舉措往往會遭受抵制，改革阻力大。 

2、經(jīng)營效率低下

公司名義上是自負(fù)盈虧的法人實體，但在實質(zhì)運(yùn)作中，基本上按照政府指令辦事，堅持政治效益和社會效益為先，經(jīng)濟(jì)效益的多寡大都不在考核范圍內(nèi)。經(jīng)濟(jì)效益的多寡大都不在考核范圍內(nèi)，形成行政化干預(yù)過多，企業(yè)自主性缺乏的現(xiàn)象，這也往往導(dǎo)致經(jīng)營運(yùn)作的效率和效益較低。

3、優(yōu)秀管理人才匱乏

政府投融資平臺工作普遍涉及面廣，大都涵蓋規(guī)劃、拆遷、工程建設(shè)、經(jīng)營管理、政策法規(guī)、人力資源管理等許多方面，滿足現(xiàn)有投融資業(yè)務(wù)和開發(fā)建設(shè)需要已經(jīng)捉襟見肘，現(xiàn)在要適應(yīng)新的轉(zhuǎn)型要求，人才儲備不足的問題更加凸顯。平臺的組成人員大都由當(dāng)?shù)爻墙ā⒇敹惖炔块T抽調(diào)組成，多年的政府工作經(jīng)歷和習(xí)慣，往往滿足于完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)，從政府管理主體轉(zhuǎn)向市場經(jīng)營主體，大都較為陌生，并且此類人員許多占據(jù)公司執(zhí)行層的關(guān)鍵崗位，在一定程度上可能會影響平臺公司的決策執(zhí)行。平臺招聘市場化專業(yè)人才，還面臨薪資待遇、崗位匹配等諸多問題。

4、缺乏經(jīng)營性考核

由于投融資平臺的政府屬性，始終把政治效益放在首位，在經(jīng)營管理、項目運(yùn)作過程中首先關(guān)注的是實現(xiàn)政府要求，而不是滿足市場需要，這往往導(dǎo)致經(jīng)營運(yùn)作的效率和效益較低。具體表現(xiàn)在：新的項目事先沒有認(rèn)真進(jìn)行策劃研究和投入產(chǎn)出平衡測算，造成投入大產(chǎn)出少，甚至沒有產(chǎn)出；一些項目由于時間緊、任務(wù)重，在建設(shè)初期沒有考慮項目的整體功能定位和后期招商運(yùn)營，導(dǎo)致不必要的投資，有的還需要二次投入；一些項目隨意變更設(shè)計內(nèi)容，增加施工量，存在超概算、超預(yù)算、超造價的情況，工程開發(fā)建設(shè)成本偏高；所屬子公司對母集團(tuán)過度依賴，市場競爭意識不強(qiáng)，經(jīng)營考核不完善，存在吃“大鍋飯”的情況等等。

5、政企關(guān)系難協(xié)調(diào)

國發(fā) 43 號文件出臺之前，由于地方政府的大力支持，地方投融資平臺的融資絕大部分都可納入當(dāng)?shù)卣詡鶆?wù)范圍之內(nèi)，所以不存在剛性還款壓力，因此投融資平臺在承擔(dān)公益性項目建設(shè)、支持民生保障等沒有收益的任務(wù)時，平臺能夠顧全大局勇挑重?fù)?dān)。但在新的經(jīng)濟(jì)形勢和投融資環(huán)境下，平臺新增債務(wù)一律不再納入政府性債務(wù)之列，由平臺自行償還。因此平臺開始關(guān)注資金的使用效益，首先要確保投入產(chǎn)出的平衡。在這種背景下，平臺對一些沒有明確資金來源、項目收益前景不明的項目，受制于自身債務(wù)壓力，大都會向政府申請支持措施，與政府相關(guān)單位的協(xié)調(diào)難度可能就會增大。例如很多投融資平臺的核心資產(chǎn)大都是土地資產(chǎn)，要想實現(xiàn)土地的順利“招拍掛”，地方政府部門的拆遷支持必不可少。但新形勢下，平臺的融資規(guī)模不斷收縮、支出越來越嚴(yán)謹(jǐn)，在一定程度上可能會影響協(xié)調(diào)效果。

（二）融資運(yùn)作不規(guī)范

1、融資體制不健全

通常，為完成融資業(yè)務(wù)，地方政府、平臺以及金融機(jī)構(gòu)三方默契一致，因而重復(fù)抵押、平臺互保、違規(guī)放款等種種不規(guī)范的情況屢屢發(fā)生。同時，通過平臺融來的資金并不納入財政預(yù)算，支出不受約束，容易導(dǎo)致融資被挪用的事情時有發(fā)生，一旦發(fā)生重大投資風(fēng)險，將會引起連鎖反應(yīng)，直接危及地方金融生態(tài)穩(wěn)定。

2、債務(wù)管理錯亂

實踐中，一些平臺公司融資舉債無專門的債務(wù)和融資管理制度，平臺年度投資、融資、負(fù)債、還款無統(tǒng)一計劃，也沒有一套完善的談判議價機(jī)制和一個統(tǒng)一談判的職能部門。

3、資產(chǎn)整合有風(fēng)險

一些平臺公司很多資產(chǎn)手續(xù)不完善，資產(chǎn)無法發(fā)揮應(yīng)有效益。在城市開發(fā)建設(shè)工程中，平臺公司雖然賬面上積累了一定資產(chǎn)，但運(yùn)作起來，仍然面臨很多問題。首先，資產(chǎn)普遍手續(xù)不完善。例如一些公益性項目，體育場館及周邊配套基礎(chǔ)設(shè)施等可能主要為了舉辦某種活動或賽事建設(shè)。其次，資產(chǎn)無法發(fā)揮應(yīng)有效益。一些公益性項目，例如文化設(shè)施、體育設(shè)施等可能主要為了舉辦某種活動或賽事建設(shè)。再次，無效資產(chǎn)多。很多諸如城市道路、公園、廣場等基礎(chǔ)設(shè)施由平臺公司負(fù)責(zé)建設(shè)，建成后自然就作為資產(chǎn)沉淀在平臺公司的賬上。最后，資產(chǎn)整合度不高。一些資產(chǎn)呈現(xiàn)碎片化管理狀態(tài)，因房屋產(chǎn)權(quán)、土地性質(zhì)等原因，處于閑置狀態(tài)尚未盤活利用的資產(chǎn)。此外，平臺的資產(chǎn)很多都是由當(dāng)?shù)卣畡澽D(zhuǎn)，由于涉及利益部門多，在資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的同時也帶來了相關(guān)的人員、債務(wù)包袱，導(dǎo)致資產(chǎn)整合存在一定風(fēng)險。

4、國資混改難推進(jìn)

一些平臺公司由于企業(yè)規(guī)模小，資產(chǎn)證券化率低。例如一些區(qū)縣級平臺公司，產(chǎn)業(yè)層次處于產(chǎn)業(yè)鏈的低位，部分國有企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍和投資領(lǐng)域相近，運(yùn)作效率偏低，難以形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。與此同時，國企上市進(jìn)程偏慢，資產(chǎn)證券化率低下。一是公益功能強(qiáng)，收益能力差。隨著金融監(jiān)管日益趨嚴(yán)，融資環(huán)境愈加嚴(yán)峻，區(qū)縣級平臺公司原有的銀行貸款融資難以為繼，而相對大部分功能類、公益類的區(qū)縣級平臺公司而言，在沒有合理的補(bǔ)償機(jī)制下資金困境愈加突出，企業(yè)的盈利水平弱，現(xiàn)金流較少，導(dǎo)致其難以上市融資，無法發(fā)展壯大。二是國資監(jiān)管覆蓋面低，企業(yè)考核機(jī)制有待完善。區(qū)縣級平臺公司經(jīng)營性國資監(jiān)管工作較為分散，國資監(jiān)管覆蓋率低仍是需要重點關(guān)注的方向，而對于國企的考核機(jī)制，企業(yè)類型不同，考核指標(biāo)不同，考核內(nèi)容與績效比例的準(zhǔn)確科學(xué)需要進(jìn)一步完善。